lunes, 8 de junio de 2009

Los(as) trabajadores(as) chilenos(as) en el capitalismo global

Por María Ester Feres N.[1]

I. A MODO DE INTRODUCCIÓN

En el ámbito laboral se están produciendo enormes transformaciones a nivel planetario en función de los procesos de instauración de un capitalismo global, complejizados por la actual crisis. Se constatan incrementos importantes de la precarización de los empleos, mayores dificultades para la inserción laboral de los jóvenes, peligrosas brechas distributivas y de concentración de ingresos, aumentos aún no dimensionables de la desocupación, etc. Ello ocurre cuando en Chile los índices de sindicalización y negociación colectiva registran niveles históricamente bajos y simultáneamente, los dirigentes de las grandes corporaciones y empresas cuentan con una poderosa organización gremial, de indiscutido peso económico y político.
¿Qué dilemas plantea a las y los trabajadores la estructuración global del capitalismo, hasta ahora bajo el predominio indiscutido de las visiones más conservadoras, con una política que pretendió volver a un estado anterior de la humanidad, el del laissez-faire, donde la economía prevalece sobre la política, y donde no hay posibilidad de pacto entre el capital y el trabajo, ya que el primero debe prevalecer, sin ambages, sobre el segundo? (Domènec Ruiz Devesa 2009)[2].
El neoliberalismo propició un individualismo descarnado y buscó e impuso, junto con la privatización de sectores económicos estratégicos y de importantes servicios públicos, la desregulación de los mercados de trabajo nacionales y los flujos financieros internacionales, con las consecuencias que hoy conocemos: mayores desigualdades, menor crecimiento económico y un peligro inminente de colapso financiero, productivo y social.
“Peor aún, el paradigma neoliberal alcanzó en el discurso público lo que Antonio Gramsci denominaba "hegemonía cultural", llevando a que incluso la izquierda adoptara el lenguaje del adversario. De este modo, el debate político de las últimas décadas se ha ceñido a determinados parámetros y términos fundamentales de la agenda neoliberal, dentro de los cuales conceptos como flexibilidad laboral, competitividad o reformas estructurales funcionaban como polos en torno a los que giraban las discusiones de las políticas públicas.”(Ibíd.)
Un complicación no menor es la de encontramos en el epicentro de un tornado que, en palabras de algunos, ha llevado a modificar abruptamente el discurso sobre la crisis actual, con la misma velocidad con la que la crisis financiera se transformó en crisis económica, esta última en crisis social, y la crisis social amenaza en devenir en crisis política.[3] Una crisis que, según muchos, no se acaba de entender muy bien, en tanto se funda en manipulaciones financieras extremadamente opacas, difíciles de descodificar, sin dejar proveer aún sus alcances definitivos (Chomsky 2009)[4].
A lo anterior habría que agregar la incidencia de las nuevas tecnologías y en particular, el rol que la información progresivamente está jugando en el funcionamiento histórico del capitalismo. Según Attali (2008), "en economía, la información es el demonio, es imposible de manejar. Toda la teoría económica es la teoría de escasear recursos. Si la leche se obtiene libremente, su precio baja. Si la leche escasea, sube: ésta es la teoría económica. Pero no funciona con la música; no funciona con la información como totalidad. Si yo tengo una botella de leche y te la doy, ya no la tengo. Pero si te doy una pieza de información, aún la tengo, la conservo. Lo cual significa que si tengo información y te la doy, estoy creando algo nuevo: abundancia".[5]
Cabe preguntarse cuán lejos estamos hoy de la concreción práctica de este nuevo paradigma y ¿qué cabría entender por capitalismo global en estas nuevas dinámicas y procesos?[6]
Según Castells (1998),[7] lo que define la economía globalizada (trabajar como una unidad de tiempo real a nivel planetario) no sería su extensión a la mayoría de las actividades económicas en el mundo (en tanto los diversos antecedentes estadísticos señalan que cerca del 90% de la fuerza laboral mundial trabaja en mercados locales) sino el hecho de que las actividades nucleares, estratégicas, sí están globalizadas: particularmente, el sistema de producción internacionalizada de bienes y servicios (las empresas transnacionales con su articulación en redes internas y externas o en red de redes), el mercado global de capitales, la ciencia, la tecnología, la información y las comunicaciones, una pequeña parte de la mano de obra más calificada, etc. [8]
Estos fenómenos producen una polarización en los tipos de trabajo, generando, consecuencialmente, categorías polares de trabajadores. Por un lado, trabajadores auto programables, que se caracterizan porque deben y pueden redefinir de forma continua sus capacidades de acuerdo al cambio tecnológico y, por otro, trabajadores genéricos -la gran mayoría- que sólo reciben instrucciones y ejecutan órdenes. Estos últimos son fácilmente reemplazables por máquinas o por trabajadores genéricos del mismo país o de otras latitudes.
También el empleo se polariza, tanto en categorías sociales como en materia de ingresos; se individualiza el trabajo de aquellos que poseen más calificación (auto programables) al igual que las relaciones entre trabajador y empresa; paralelamente, se precarizan las condiciones de trabajo, se incrementa la informalidad y la desprotección social de los trabajadores genéricos.
El fenómeno se manifiesta tanto en los países desarrollados como, muy especialmente, en los países pobres. Estos últimos sufren, además, discriminaciones en el acceso a las nuevas tecnologías y carecen de posibilidades de establecer redes sociales de protección para su población, etc., todo lo cual conduce a una dualización en los procesos de inserción en la economía global.
Según Vega (2006), los fenómenos que se experimentan, en particular en el ámbito del trabajo, responderían a una etapa de transición entre “un modelo predominante de sociedad industrial a un nuevo modelo de sociedad del conocimiento a escala mundial.”[9] En una opinión crecientemente compartida, estos fenómenos también afectan el mapa empresarial tradicional, a partir de una extrema heterogeneidad productiva de la que no dan cuenta las estrategias y políticas económicas de los países en vías de desarrollo.
En la Nueva Economía se incrementa considerablemente la importancia del conocimiento, el procesamiento y la gestión de información así como el espíritu de innovación, siendo todos éstos atributos concebidos por algunos autores como “capital cognitivo”, y calificado con la misma importancia que el capital financiero para el éxito de los nuevos emprendimientos. Para los “trabajadores del conocimiento” estas capacidades acrecentarían su capital negociador individual,[10] generando al sindicalismo un desafío adicional en su búsqueda de nuevos enfoques de representación y de agregación de identidades, como parte de sus estrategias de reconstrucción de fuerza social y sindical en base a su nuevo rol: el de un actor socio-político.
Como ya lo señalaban distintos organismos internacionales, en particular la Organización Internacional del Trabajo,[11] no existiría una única forma, ni menos una sola estrategia para una inserción exitosa -económica y socialmente- de los países en una economía global. Al contrario de lo planteado en sus inicios, hoy en día se sostiene la necesidad de reequilibrar la economía, la sociedad y la política. De ese modo se reivindica que “sus resultados dependerán de las políticas, normas e instituciones que rijan su curso, de los valores que inspiren a sus actores y de la capacidad de los mismos para influir sobre el proceso”.
En tanto no es posible abordar la problemática sindical descontextualizada de la realidad económica, política, social e institucional prevalente, el siguiente diagnóstico adquiere una evidente importancia, en particular cuando la mayoría de los estudios lo aborda parceladamente.

II. UN BREVE DIAGNÓSTICO EN CIFRAS[12]

Ya nadie discute que la globalización constituye un fenómeno objetivo. No se trata de una ideología, aunque ésta haya sido utilizada por el neoliberalismo como argumento para presentarse como la única racionalidad posible. Es también un fenómeno multidimensional, en tanto va más allá del ámbito meramente económico.

La revolución tecnológica posibilita más no condiciona las formas concretas del capitalismo global actual. Estas son producto de los acuerdos del denominado “Consenso de Washington” y de las políticas impuestas por los organismos financieros internacionales, durante esta etapa transicional hacia una nueva fase de la economía de mercado.

Su expresión más determinante es la interdependencia global de los mercados financieros, facilitada por las nuevas tecnologías de información y comunicación y favorecida por la desregulación y liberalización de dichos mercados. Ello se ha realizado en absoluta sintonía y confluencia con los intereses de las empresas transnacionales. Empresas virtuales en tanto no son aprehensibles en su funcionamiento real por las normativas nacionales ni tampoco por la internacional, salvo en su constitución societaria para habilitarse jurídicamente en los espacios nacionales, con ventajas impositivas e incluso con acuerdos comerciales para evitar doble tributación.


1. Transnacionales, concentración de la riqueza e Inversión Extranjera Directa (IED) a nivel global

La producción de bienes y servicios en torno a redes productivas está constituida por cerca de 53.000 empresas multinacionales y sus 415.000 empresas auxiliares. Estas redes emplean tan sólo a unos 200 millones de trabajadores (de los casi 3.000 millones de gentes que trabajan para vivir en todo el planeta), pero en dichas redes se genera el 30% del producto bruto global y 2/3 del comercio mundial. (Castells 2001)[13]. Como resultado de lo anterior, la OIT constata en el mundo el desfase cada más creciente entre el incremento de la productividad y el de los salarios en su Informe: “World of Work Report 2008, Income Inequalities in the Age of Financial Globalization, ILO 2008”. Fenómeno que se refleja prístinamente, entre otras, en la experiencia norteamericana (Gráfico 1), y como se verá más adelante, también en la chilena.

Gráfico 1
Situación de Estados Unidos 1947 – 2006


















De ese modo, muchas características y problemas socio-económicos y socio-laborales se enlazan con la estrategia de inserción de Chile en la economía mundial, en la que la inversión extranjera directa aparece como un objetivo estratégico prioritario de la política macroeconómica, con resultados notables (Cuadro 1)

Cuadro 1: Inversión Extranjera Directa como porcentaje del PIB, Países Selectos
Fuente: CINVER y Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)


Esta posición destacada de Chile responde a un proceso mediante el cual el stock de IED pasó de representar en 1990 un 30% como porcentaje del PIB, al 55,4% el 2006. Actualmente, producto de la crisis, comienzan a cuestionarse varias de las virtudes asociadas a altos porcentajes de IED.


2. Pobreza y concentración económica

Un elemento destacable en la realidad socio-económica chilena es la reducción en casi un 25% de la pobreza (1990-2006).Ello, es resultante del sostenido incremento del gasto social, como instrumento esencialmente re-distributivo, logrando éste contrarrestar sólo en parte la mala distribución de ingresos generada en el mercado laboral.

Los datos estadísticos señalan que el gasto social no sólo creció rápidamente, aumentando su importancia como factor de contrapeso a la creciente desigualdad del mercado de trabajo, sino que su ritmo de crecimiento (7%) fue superior al crecimiento del PIB per cápita y al de los salarios reales en el período 1990 - 2006. (Infante 2007)[14]. (Gráfico 2)

Este fenómeno va en paralelo con el incremento de la brecha entre el incremento de la productividad y el de los salarios (Gráfico 3) el que se manifiesta en forma aún más pronunciada a partir del año 2003 (Gráfico 3.a). Las ganancias en productividad no son traspasadas a remuneraciones como pago al factor. Lo anterior sólo genera inequidad al incrementar la ganancia empresarial.

Gráfico 2: Salarios y Gasto Social





Gráfico 3: Remuneraciones versus Productividad
Fuente: Elaboración Propia en base a Banco Central e INE[15]





Gráfico 3 a: Salario Versus Productividad.
Fuente: Elaboración Propia en base a Banco Central e INE[16]


Lo que sucede con las remuneraciones se relaciona directamente con la forma en que operan los mercados y el sistema empresarial del país, el que se caracteriza por su carácter dual. Por un lado existen grandes corporaciones, grupos de empresa que gobiernan la mayoría de los mercados (servicios básicos, mercados financieros, minería, retail, salmonicultura, forestal, etc.) concentrando gran parte de las utilidades del sistema como un todo. De otra, las Mipymes[17], las que encadenadas a los procesos productivos de las primeras, son engranajes fundamentales para la generación del valor agregado.

“En 2007, tan sólo 10 empresas explicaron el 48% del total de las ganancias. De hecho, según información emanada de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), durante el 2007, se registraron cifras record en cuanto al aumento de las ganancias (13% más respecto al ejercicio 2006, lo que constituyó un incremento de US $24 Mil Millones). Sin embargo este aumento refleja sólo la bonanza de unos pocos, pues la mayoría de las empresas registró retrocesos respecto al año anterior. En otras palabras, el mayor valor agregado inyectado en las cifras del PIB se debe a un puñado de empresas que pertenecen a importantes consorcios.”[18] A lo anterior hay que agregar que el sistema chileno, se caracteriza por los esquemas divisionistas de estructuras societarias, en donde una misma cadena de negocios, es ejecutada por distintas empresas.

El alto nivel de concentración en las ganancias genera que la mayoría de las empresas deban subsistir con estrechos márgenes, repercutiendo en el componente remuneracional a través de la minimización del costo de la mano de obra. (Gráfico 4 y Cuadro 2)


Gráfico 4: Ganancias empresariales
Nota: MM$ = Millones de Pesos Chilenos
Fuente: Elaboración Propia en base a datos SVS[19]






3. Salarios e inequidad distributiva

Al realizar la comparación entre las remuneraciones promedio percibidas por las y los trabajadores en la gran empresa en dos momentos del tiempo se puede constatar que se han nivelado hacia la baja. Los resultados CASEN indican que en 1994 las y los trabajadores de las grandes empresas obtenían, en promedio, una remuneración 18% mayor a la obtenida en 2006 (ajustando las cifras por IPC).(Cuadro 3)






Los ingresos del trabajo expresados en función de salarios mínimos demuestran una precarización progresiva. La encuesta CASEN para el 2006 arroja que el 65% de las y los ocupados obtiene menos de 2 ingresos mínimos mensuales como remuneración por su actividad principal. En tanto en el año 1998 sólo eran el 55% y en 1994, el 53,4%. (Gráfico 5)



Gráfico 5: Ingresos de la Ocupación, % Bajo los 2 Salarios Mínimos Brutos[20]
Fuente: Elaboración Propia en base a CASEN, Observación: se tomó la variable YTRABAJ.


Según la misma Encuesta, el 80% de las y los asalariados recibe sueldos inferiores a 4 salarios mínimos líquidos, y un 65% de las y los trabajadores en Chile, reciben ingresos por su trabajo que están bajo los dos salarios mínimos brutos ($270 mil). (Cuadro 5)





Cuadro 5: Ingresos del Trabajo y Salario Mínimo “Bruto”, CASEN 2006

SMM Bruto
Hombre
%T H
Mujer
%T M
Ambos Sexos
%T
% Acum.
1
$ 135.000
907.902
22,1%
993.773
38,2%
1.901.675
28,40%
28,40%
2
$ 270.000
1.561.053
38,1%
898.681
34,5%
2.459.734
36,70%
65,10%
3
$ 405.000
681.697
16,6%
310.266
11,9%
991.963
14,80%
79,90%
4
$ 540.000
270.809
6,6%
139.879
5,4%
410.688
6,10%
86,00%
5
$ 675.000
177.749
4,3%
79.911
3,1%
257.660
3,80%
89,80%
6
$ 810.000
128.590
3,1%
56.303
2,2%
184.893
2,80%
92,60%
7
$ 945.000
66.567
1,6%
26.426
1,0%
92.993
1,40%
94,00%
8
$ 1.080.000
65.930
1,6%
29.931
1,2%
95.861
1,40%
95,40%
9
$ 1.215.000
48.058
1,2%
11.915
0,5%
59.973
0,90%
96,30%
10
$ 1.350.000
20.727
0,5%
3.692
0,1%
24.419
0,40%
96,70%
11
$ 1.485.000
172.038
4,2%
51.825
2,0%
223.863
3,30%
100,00%

Notas Explicativas:
a. / Se consideró la variable Ingreso del Trabajo (YTRABAJ).
b./ Este cruce considera Salario Mínimo Mensual Bruto (sin descontar las leyes sociales) = SMMB
c. / Los tramos 1 al 11, indican rangos de SMMB; Por ejemplo, el número 2, indica los ocupados que tienen entre 135.001 pesos y 270.000 pesos
Fuente: Elaboración Propia en base a CASEN






Si se cruza la categoría ocupacional de las y los trabajadores con los deciles de ingresos se constata que más del 64% de los pobres son asalariados, principalmente del sector privado. (Cuadro 6)

Cuadro 6: Pobreza y Salarización
CATEGORIA OCUPACIONAL
I DECIL
%T
II DECIL
%T
Patrón o empleador
2.976
0,9%
1.458
0,3%
Trabajador por cuenta propia
73.109
22,3%
91.182
17,6%
Empleado u obrero del sector público
18.128
5,5%
27.140
5,2%
Empleado u obrero del sector privado
194.389
59,2%
354.496
68,3%
Servicio doméstico puertas adentro
569
0,2%
580
0,1%
Servicio Doméstico puertas afuera
33.972
10,4%
37.832
7,3%
Familiar no remunerado
4.507
1,4%
4.257
0,8%
FF.AA. y del Orden
445
0,1%
2.115
0,4%
TOTAL
328.095
100,0%
519.060
100,0%
Nota: %T = Porcentaje del Total; Fuente: Elaboración Propia en base a CASEN 2006

Haciendo el mismo ejercicio con el segundo decil, el cual corta en $179.457 como ingresos promedio del hogar, el porcentaje de salarización llega a 73,5%.


4. ¿Y el género?

La discriminación por sexo en el trabajo, ocupando las mujeres los empleos de mayor precariedad, es también posible de confirmar a través de sus ingresos en el trabajo.
En los concreto y para el año 2006, al analizar las estadísticas por sexo se constata que el 38% de las mujeres ocupadas obtuvieron uno o menos de un ingreso mínimo bruto como salario mensual. (Gráfico 6)
Si bien las cifras señalan que la brecha de género se ha reducido en el tiempo, ésta sigue siendo elevada, ganando ellas, en promedio, un 30% menos que los hombres para cargos de igual responsabilidad. (Cuadro 7)

Gráfico 6: Distribución según sexo de los Ingresos del Trabajo

Cuadro 7: Brecha de Remuneraciones
CASEN
Hombre
Mujer
Brecha
1990
$ 203.605
$ 147.308
38,2%
2000
$ 324.538
$ 232.124
39,8%
2003
$ 302.867
$ 228.338
32,6%
2006
$ 325.602
$ 247.832
31,3
Fuente: Elaborado en base a CASEN


A mayor abundamiento, “al comparar los sueldos de las y los ocupados en relación al salario medio de la economía, se puede constatar que el 74% de los trabajadores/es obtienen remuneraciones inferiores al salario medio. Al realizar una estimación de las personas que obtienen ingresos del trabajo, menor al sueldo mínimo, las encuesta indican que aproximadamente un millón de ocupados cae en dicho rango. De ellos, el 57% son mujeres.”[21]


5. Incrementos y reajustes salariales

El salario real por hora también refleja la rigidez existente en términos de reajuste salariales. Con indicadores hacia la baja, sólo se constatan pequeños aumentos durante los últimos años. (Gráfico 7)


Gráfico 7: Salario Real

Además, al observar la evolución de las remuneraciones mensuales medias (en términos nominales), se confirma que a través de los años, la variación porcentual ha tenido una marcada tendencia hacia la baja. (Gráfico 8)

Gráfico 8: Variación en las Remuneraciones Medias


6. Variabilidad de las remuneraciones
Otros antecedentes de interés refieren a la estructura remuneracional y a la variabilidad de los salarios. A pesar del insistente discurso empresarial exigiendo mayor flexibilidad remuneracional, las cifras señalan que el componente variable del salario es bastante alto. Extrañamente, eso sí, con una muy inferíor presencia en los sueldos de los ejecutivos. (Gráfico 9)

Gráfico 9: Variabilidad de la remuneración según cargos y funciones

Estos porcentajes generales presentan diferencias según tamaño de empresa y también por sectores de actividad (gráficos 10, 11 y 12). Como se verá, en algunas ramas la variabilidad de ingresos del personal directivo es nimia.
Gráfico 10: Estructura remuneracional según tamaño de empresa
Gráfico 11: Salarios variables en la Minería
Gráfico 12: Salarios variables en el sector comercio
Según registros DT (2005.2006), entre las principales infracciones destacan las normas sobre jornada de trabajo y remuneraciones. Sectores de actividad económica con mayor infraccionalidad en ambos temas, utilizan un mayor grado de remuneraciones que varían según tiempo y cantidad de trabajo (comercio, construcción e industria)[22].

7. Sindicalismo, Negociación Colectiva e Ingresos del Trabajo.
Es sabido que en materia de relaciones colectivas de trabajo se mantienen casi incólumes los pilares del Plan Laboral de la Dictadura Militar. Las reformas en materia de negociación colectiva han procurado no alterar las facultades unilaterales de gestión y administración de la empresa de parte de sus propietarios (o representantes), incluidas la fijación de las condiciones de trabajo y la determinación de los salarios. A lo anterior se suma el uso indiscriminado del recurso de externalización productiva y de trabajo, y la definición legal de empresa (sólo para efectos laborales), al margen de la consideración de que ésta constituya o no una unidad económica.


Esta permisibilidad hacia el accionar empresarial se traduce en que las empresas, sub-divididas en múltiples razones sociales, hayan generado sociedades de inversión a través de las cuales obtienen márgenes de ganancias insospechados. Mediante esta estrategia se fomenta la práctica de la financiarización de la economía, el juego especulativo y el arbitraje con el tipo de cambio.

Algunos casos paradigmáticos lo constituyen los holdings de los más importantes grupos económicos de Chile, entre otros: AntarChile S.A (Grupo Angelini), Quiñenco S.A (Grupo Luksic), Inversiones CMPC S.A (Grupo Matte) y Cencosud S.A. Éstas son las razones sociales o figuras jurídicas que se imputan las ganancias del sistema empresarial y sin embargo, asociado a ellas - en la manera directa, como empleados dependientes de dichas razones sociales - circula una ínfima masa laboral.

En efecto y a modo ejemplar, en el caso Antar Chile S.A no son más de 10 los trabajadores. La cúpula del poder empresarial se concentra en la sociedad de inversión, que tomando toda la contribución del trabajo lo capitaliza en sólo esta empresa. En contraste, las sociedades que mantienen el vínculo contractual con la mano de obra, son empresas que recurrentemente tienen pérdidas, operan bajo esquemas de subcontratación, con mecanismos estructuralmente antisindicales, etc.

Las reformas en materia de sindicalización apuntan fundamentalmente a la autonomía en la gestión de la organización sindical (menos intervención estatal en su constitución y funcionamiento) y a la protección del derecho a sindicalizarse (fueros y prácticas antisindicales); estas últimas bastante inoperantes al ser contrarias a la hegemonía ideológico-cultural de las concepciones neoliberales. De ese modo, no se logra, en especial por las importantes falencias en materia de negociación colectiva, plasmar institucionalmente (reconocer y garantizar) el principio de Libertad Sindical.
Así, por una multidimensionalidad de causas, se constata una ineficacia del marco regulatorio, lo que junto a sus insuficiencias, inhibe el fortalecimiento sindical, al restarle efectividad y funcionalidad a su accionar frente a su potencial universo de afiliación, es decir, a un conjunto heterogéneo de fuerza de trabajo asalariada.
Las cifras confirman las dificultades que enfrenta el sindicalismo para salvar obstáculos tan severos. Según los antecedentes oficiales, al año 2006, la tasa de sindicalización promedio de las y los ocupados, sin asalariados públicos, fue de 12,2%. La Minería, el Transporte y Electricidad” son las ramas de actividad económica con mayor tasa de sindicalización; sin embargo, ellas sólo agrupan el 11% del total de las/los ocupados. La gran atomización sindical se refleja en la existencia de más de 19 mil sindicatos vigentes, unida a la increíble cifra de 35 personas promedio por sindicato.(Gráfico 13)













GRÁFICO 13: TASA DE AFILIACIÓN SINDICAL Y PROMEDIO DE AFILIADOS

Paralelamente, y por las causas mencionadas, la Negociación Colectiva ha ido decreciendo en los últimos 15 años, cubriendo actualmente sólo al 5,4% de la fuerza de trabajo asalariada. (Gráficos 14 y 15)

GRÁFICO 14: ÍNDICES DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA


GRÁFICO 15: EVOLUCIÓN DE LA TASA NACIONAL DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA.

La baja sostenida de los índices de negociación colectiva, junto con constituir un círculo vicioso difícil de romper, incide en la debilidad sindical estructural y en el empeoramiento de las condiciones de trabajo, reflejándose -además- en una negativa distribución funcional de los ingresos, en tanto ésta es dejada al libre funcionamiento del mercado y a la unilateralidad empresarial. De ese modo, la única garantía salarial cierta es la del Ingreso Mínimo, determinado por el Estado. (Gráficos 16).

GRÁFICO 16: Reajuste reales por NC: promedio 10 últimos años
En el período 1996-2006, en todos los años, salvo uno, el aumento real del salario mínimo fue proporcionalmente superior al aumento real de las remuneraciones medias. Para todo el período, el reajuste real promedio del salario mínimo fue de 3,8% y el de las remuneraciones medias fue de solo 2,1%.

GRÁFICO 17: MEJORAMIENTOS SALARIALES PROMEDIOS E INCREMENTOS DEL IMM
Fuente: Elaboración propia según cifras INE[23]

Se olvida con demasiada frecuencia por los sectores políticos y gubernamentales que la cobertura de la negociación colectiva tiene una directa relación con el grado de equidad en la distribución de los ingresos, lo que es fácilmente demostrable en la experiencia comparada. (Gráfico 18)

8. Precariedad en el empleo
Otros problemas derivan también de la baja tasa de sindicalización, en tanto una de las funciones primarias del sindicalismo es la de preocuparse del cumplimiento de los derechos legales y contractuales de las y los trabajadores.
De ese modo, si bien Chile, de acuerdo a las calificaciones y cifras de la OIT, aparece entre los países con menos informalidad en América Latina (38.8%), la informalidad laboral entendida, ya sea como falta de escrituración del contrato de trabajo (informalidad a), ya sea por no pago de las cotizaciones previsionales (informalidad b) sigue afectando a un porcentaje importante de la fuerza de trabajo. (Cuadros 7 y 8).





Gráfico 18: CUADRO COMPARADO.
Fuente: Ron Blackwell, Economista AFL-CIO. Conferencia Internacional “Trabajo y Equidad en un Mundo Global”. Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad. Enero 2008.





CUADRO 7: INFORMALIDAD LABORAL TIPO A
Fuente: OCDE 2007. Economic Survey of Chile.













CUADRO 8: INFORMALIDAD LABORAL TIPO B

Sin embargo, la informalidad laboral es tremendamente heterogénea: es mayor en los quintiles de menores ingresos; mayor en las mujeres que en los hombres; mayor en determinados sectores de actividad: agro industria y servicios comunales y personales; mayor en las micros y pequeñas empresas. No obstante, en las grandes empresas, también existe el trabajo informal, entre ellos, los falsos honorarios.

Existen otras manifestaciones de precariedad como el tipo de contratos o la tasa de rotación en el trabajo.

CUADRO 9: TIPOS DE CONTRATOS
FUENTE: COMISIÓN DE USUARIOS SEGURO DE DESEMPLEO.

El porcentaje de contratos por tiempo indefinido no implica mayor estabilidad, en el Empleo. En efecto, según la Comisión de Usuarios Seguro de Cesantía, la duración media de los contratos es entre 4 y 5 meses.

El 70% de los contratos indefinidos termina antes del año Ello, porque jurídicamente es más barato despedir que en otros tipos de contratos (como en el caso de término anticipado de contratos a tiempo determinado).

También existe un factor de heterogeneidad importante. En el sector agrícola, por ejemplo, el 33,9% de los contratos son a plazo indefinido, un 18,2% a plazo fijo y un 44,5% por obra, faena o servicio; vale decir, sólo uno de cada tres trabajadores presentan un empleo asociado a mayor estabilidad.

En cuanto a los cotizantes a la seguridad social, en promedio, sólo un 54% de los afiliados cotiza, existiendo una alta tasa de rotación entre los cotizantes. Junto a las falencias conocidas del Sistema de AFPs, existen insuficientes estímulos para la formalización del empleo.

Finalmente, la reforma previsional disminuye aún más la valorización social y política del trabajo, generando un impacto indirecto de carácter negativo, dentro del muy positivo aseguramiento que ésta significa para los sectores sociales más vulnerables.


III. ALGUNAS BREVES CONCLUSIONES O TEMAS PARA EL DEBATE


En forma sintética, a partir del diagnóstico precedente, es posible puntear las siguientes conclusiones como temas para un debate programático:

1. El desaparecimiento del tema laboral así como el de las condiciones y calidad del trabajo, de la preocupación política

2. El concepto de “Sistema de Relaciones Laborales”: su desaparición progresiva en los Programas de la Concertación, en la reflexión y el debate político.

3. La asimilación de las relaciones laborales sólo a la relación individual de trabajo

4. La concepción de la protección laboral como alternativa a la promoción del empleo

5. La preocupación política de que los cambios legislativos no alteren el “normal funcionamiento de las reglas del mercado”, que no incrementen costos o de hacerlo, éstos sean sólo marginales (para condiciones o situaciones específicas y puntuales de trabajadores/as)

6. El énfasis conceptual y político en la Igualdad de Oportunidades, contribuyendo a circunvalar la re-regulación de las relaciones de trabajo.

7. Con esta noción se priorizarían solamente los siguientes objetivos:

ü Acceso al empleo;
ü Mantención del empleo
ü Mayor productividad del factor trabajo

8. La dejación del concepto de “igualdad de trato” a las normas blandas o promocionales

9. El hecho de que éstas se centran principalmente en la no discriminación por género, con escasos resultados

10. Un ejemplo de esta desigualdad de trato son las nuevas normas sobre subcontratación y suministro, salvo en materia de Seguridad e Higiene, consagrando esta desigualdad para los(as) trabajadores(as) subcontratados(as) o suministrados(as)

11. Las regulaciones legales tratan de no afectar el patrón de acumulación;

12. El mejor ejemplo, la decisión política de CODELCO (¿gubernamental?) de dejar sin efecto la ley de subcontratación.

13. De facto, sin la facultad de calificación del vínculo laboral, la DT pierde gran parte de su eficacia y no sólo en materia de subcontratación o suministro ilegal, sino también en el amplio campo de la informalidad laboral.

14. Existe imposibilidad (falta de voluntad y/o de valoración política) de modificar las normas del Plan Laboral que subsisten -incólumes- en el ámbito de la Negociación Colectiva.

15. Sin Negociación Colectiva efectiva y masiva, no hay posibilidad de que el sindicalismo se valorice frente a sus potenciales afiliados

16. Sin Negociación Colectiva y por tanto, sin efectiva Libertad Sindical, no es posible comenzar a generar una cultura de diálogo social.

17. Tampoco, sin negociación colectiva, es posible democratizar las Relaciones Laborales, mejorar significativamente la distribución del ingreso, ni avanzar en un proyecto de democracia social.



IV. ALGUNOS DILEMAS O DESAFIOS SINDICALES


Partimos de la convicción de que el futuro está por construirse; que la etapa anterior así como la actual siguen siendo transicionales hacia una nueva realidad económica, social, política y cultural, a nivel mundial.

Desgraciadamente, la generación de proyectos políticos y económicos alternativos al neoliberalismo constituye una tarea pendiente.

La mayoría de las reflexiones académicas y políticas son contestarias o de coyuntura, aun ahora, cuando se hace de manifiesto el inicio de una crisis estructural del neoliberalismo a nivel mundial.

Las políticas de protección social son de gran importancia social, en términos de igualar posibilidades de oportunidades y de trato, con la problemática de que están concebidas para ser financiadas sólo por el Estado, con el agravante de contar con una muy baja tasa impositiva.

Estas políticas son insuficientes, en tanto lo que se debe cambiar es la estrategia de desarrollo, y particularmente el patrón de acumulación.

Ello implica necesariamente reformas sustantivas al sistema de relaciones laborales vigente.

Se requiere urgentemente fortalecer la participación social, mediante la generación de canales estructurados y formales de participación.

En ello y por ello los actores socio-laborales o interlocutores sociales tienen un rol fundamental en la elaboración de una nueva estrategia de desarrollo, y en términos más amplios, en la construcción de un nuevo contrato social.

Los actores políticos, los partidos y los centros de reflexión progresista, incluyendo los centros universitarios y académicos, no pueden seguir eludiendo estos temas que le hacen no sólo a una sociedad más justa, a una más equitativa distribución de los ingresos, a un proyecto de económico de desarrollo dinámico e inclusivo y finalmente, al tipo de sociedad y de democracia que se quiere construir.

Desde esa perspectiva, los dilemas sindicales y sociales en general, enfrentan dos posibles alternativas:

Ø La acción confrontacional, tratando de capitalizar y canalizar las insatisfacciones sociales existentes. Ello, sin embargo, no significa que el sindicalismo la conduzca, en tanto es bastante más probable que, frente a la falta de canales estructurados de participación, surjan estallidos sociales conjuntamente con liderazgos espontáneos, superando la institucionalidad política y sindical existente.

Ø Una alianza estratégica, política sindical, en que los partidos y los actores políticos tienen un importante rol que jugar. Primero, no basta por tanto sólo la voluntad sindical para ello. Segundo, la construcción de una nueva utopía, de los lineamientos básicos de la sociedad que se quiere y a la que se aspira, en los que no pueden faltar definiciones claras sobre la relación entre capital y trabajo, pasa por reformulaciones de los propios proyectos y lineamientos programáticos de los partidos progresistas.

Mientras se aporta a la construcción de esta segunda alternativa, cabría plantear que el sindicalismo enfrenta desafíos más propios, tales como:

1. Impulsar cambios sustantivos al marco regulatorio de las relaciones laborales, en particular en el ámbito de la sindicalización y la negociación colectiva, insistiendo, como ya se señaló, que:

ü Sin Negociación Colectiva efectiva y masiva, no hay posibilidad de que el sindicalismo se valorice frente a sus potenciales afiliados
ü Sin Negociación Colectiva y por tanto, sin efectiva Libertad Sindical, no es posible comenzar a generar una cultura de diálogo social.
ü Tampoco es posible democratizar las Relaciones Laborales ni mejorar la distribución del ingreso.

2. Aprehender adecuadamente la nueva realidad, a partir de los cambios duros y objetivos de la globalización (informatizacionales e informacionales)

3. Reconstruirse orgánica y programáticamente para dar cuenta del nuevo paradigma empresarial (alianzas y fortalecimiento sindical internacional)

4. Desarrollar una plataforma político-sindical que de cuenta efectivamente de su calidad de sindicalismo socio-político (asumir las problemáticas nacionales y populares con propuestas específicas)

5. Democratizarse, abrir espacios reales a jóvenes y mujeres

6. Priorizar la formación sindical, en antiguos y nuevos liderazgos, a fin de solidificar sus diagnósticos, propuestas y capacidades de negociación.

7. Construir fuerza propia, capaz de incidir en el necesario cambio de la estrategia de desarrollo vigente, en tanto las concepciones que la sustentan son nocivas para el país y los trabajadores.

8. Generar nuevas políticas de alianza, en particular con otras organizaciones sociales y con los gremios de empresas de menor tamaño.

[1] Licenciada en Ciencias Jurídicas. Docente y directora del Centro de Estudios y Asesorías en Trabajo, relaciones Laborales y Diálogo Social. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas. Universidad Central.
[2] Domènec Ruiz Devesa 03/02/2009. ELPAIS.com; ¿La socialdemocracia como fin de la historia?
[3] Luis CASADO – 01/02/2009. PSdeChile@yahoogroups.com
[4] Noam Chomsky. “La incipiente política exterior de Obama”. Entrevista PRESS TV - SIN PERMISO – Publicado por ARGENPRESS. Disponible en http://www.other-news.info/noticias/
[5] Jacques Attali. 2008. En http://tierradegenistas.blog.com.es/;
[6] Extractos del documento base del Centro de Estudios y Asesorías en Trabajo, Relaciones y Diálogo Social (CRL) FACEA/UCEN. Ver en: http://www.faceaucentral.cl/cen_rrll_info.php
[7] Castells, Manuel. 1998 “Globalización, tecnología, trabajo, empleo y empresa”. Ver en: http://aquevedo.wordpress.com/manuel-castells-globalizacion-tecnologia-trabajo-empleo-y-empresa;
[8] Según el autor, la globalización es en el fondo una expresión de la transformación del sistema productivo y del sistema comunicativo, constituyendo un nuevo paradigma socio-técnico que se conceptualiza como informacionalismo. A su vez este último se definiría como un sistema en que la productividad, la competitividad, la riqueza, la comunicación y el poder se basan fundamentalmente en la capacidad tecnológica y organizativa de procesar información y generar conocimientos. Castells, Manuel. “Globalización, Identidad y Estado en América Latina. 1999. SEGPRES – PNUD.
[9] Vega Fernández, Humberto. “Trabajo y Crecimiento Económico Endógeno: un aporte al diálogo interdisciplinario”.; en Sociedad y Conocimiento. Revista de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Central de Chile. Marzo 2006. N° 6.
[10] Según Vega, “El trabajador predominante del futuro es el trabajador del conocimiento, el que pertenece a redes del conocimiento y desarrolla relaciones horizontales con las empresas que contratan sus servicios y sus mercados de trabajo no se limitan a las fronteras nacionales. Este es el que posee e integra el capital humano, el capital intelectual, el capital relacional y el capital social.” Ibíd.
[11] Por una globalización justa: crear oportunidades para todos”. Informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización. (2004). Informe del PNUD “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas”. Informe del Banco Mundial (2003) y del BID (2004).
[12] Gran parte de las cifras aquí expuestas, son parte del estudio “La eficacia de la legislación laboral. Un análisis multidimensional. El caso de Chile”, realizado por el CRL de FACEA/UCEN con el apoyo del IILS/OIT y la colaboración de Diego López y Helia Henríquez, por el Departamento de Estudios de la Dirección del Trabajo. La dimensión económica fue elaborada por el economista Gonzalo Durán, investigador del CRL. Publicación en edición.
[13] Manuel Castells. Globalización y Antiglobalización. Artículo de opinión. El País. Edición impresa. 24/07/2001.En: http://www.elpais.com/articulo/opinion/Globalizacion/antiglobalizacion/elpepiopi/20010724elpepiopi_6/Tes/


[14] Ricardo Infante y M. E. Feres. (2007) “La Negociación Colectiva del Futuro”, Colección IDEAS, Fundación Chile 21, Septiembre de 2007.
[15] Ver Supra 13
[16] Ver Supra 13
[17] Se debe recordar que en el país existen dos formas de clasificar el tamaño de una empresa: por número de trabajadores o por tamaño de ventas. El primer método es el usado por la encuesta CASEN, ENCLA y por el mismo INE en las encuestas de Hogares. El método de las ventas es utilizado por el Servicio de Impuestos Internos.
[18] Ver Supra 13.
[19] Ibíd.
[20] Ibíd.
[21] Ibíd.
[22] Datos: Diego López. Dpto. Estudios DT.
[23] Ibíd.

La Constitución del segundo centenario

Por Santiago Escobar Sepúlveda

I. INTRODUCCION

El 17 de Septiembre del año 2005 el Presidente de la República en ejercicio, don Ricardo Lagos Escobar promulgaba en el Palacio de La Moneda, el conjunto de reformas aprobadas en el mes de agosto de ese año a la Constitución Política de 1980. La convocatoria del gobierno a los invitados al acto fue a celebrar una nueva constitución.
Aunque efectivamente esas reformas contenían cambios importantes a la Constitución vigente, obtenidas luego de un largo y complejo proceso de negociaciones políticas llevado desde prácticamente el inicio los gobiernos democráticos, era evidente que el resultado no alcanzaba para considerar que se trataba de un nuevo texto constitucional. Ni por la forma legal de su aprobación, por más que emanara de competencias indiscutibles del Congreso Nacional, ni por el tipo de legitimidad que exhuda y está lejos de ser un texto fundante.
Sin lugar a dudas se trataba quizás de las reformas más importantes a la Constitución de la dictadura militar, pero era un proceso de renovación o enmienda y no uno de revocación y suscripción de un nuevo pacto constitucional. Es decir, por forma y contenidos, la calificación de nueva constitución fue un enorme error político del gobierno de la época, y ya desató polémica en medios académicos y políticos de la época.[1]
Con todo, tal situación abrió de manera mucho más clara y definitiva un debate constitucional, aunque de bajo perfil teórico, sobre la necesidad de contar con una nueva Constitución. Tal debate es hoy totalmente franco y abierto en el campo de la Concertación y de la izquierda extraparlamentaria, y con crecientes simpatías en el mundo de la derecha.
Rondan sin embargo un conjunto amplio de preguntas que van desde si es conveniente abrir un proceso de generación de una nueva constitución en un sistema que muestra una gran estabilidad política y magníficas tasas de crecimiento económico, hasta observaciones sobre la baja sincronía institucional que exhiben los poderes políticos nacionales, fenómeno más propio de Estados bajo conmoción social o de formación reciente, que de repúblicas de alta homogeneidad como Chile.
Las respuestas no son simples y se exhiben argumentos en todas direcciones. Desde considerar una aventura injustificada el abrir una discusión sobre nuevas instituciones, hasta pensar que el desarrollo institucional de un país tiene mucha más oportunidades de ser exitoso cuando en los períodos de paz social las elites se abocan de manera desapasionada a la ingeniería constitucional.
Para muchos críticos de la actual constitución, la enorme estabilidad política que exhibe nuestra democracia es más una función retardada de los impactos cataclísmicos de la dictadura en materia institucional, lo que incluye el miedo a una involución democrática, antes que una adhesión o valoración silenciosa de la Constitución, y cuya legitimidad se ha ido desarrollando con cada reforma que se le ha introducido.
Con todo, conservadores y reformistas, exhiben hoy indistintamente una madura adhesión a las formas cooperativas y dialógicas en materia política. Y todos, izquierda y derecha, aunque con diferencias importantes, se orientan a un proceso político inclusivo de las minorías, que evite procesos centrífugos y asistémicos que tiendan a los conflictos políticos.
Es este último rasgo, quizás si el más importante y característico del actual momento político pese a los tonos del debate público, el que genera condiciones óptimas para avanzar a una nueva constitución. Sin descontar el hecho sustantivo de que la nueva constitución es hoy figura programática relevante frente al escenario presidencial del año 2009
Los temas que el proceso involucra no son ni infinitos ni tan difíciles de abordar, en la medida que se enfrenten con criterios pragmáticos y definiciones doctrinarias cooperativas. Al fin y al cabo una constitución constituye un encuadramiento jurídico de los procesos sociales y políticos[2], y si ella se sustrae a la ingeniería performativa del poder político autoritario y se somete a la regla democrática de la voluntad del soberano, no debieran existir grandes dificultades en formularla. Particularmente en un país de fuertes consensos políticos como el nuestro.
En este sentido vale la pena hacer una acotación final. Desde que se recuperó la democracia en 1990 Chile ha funcionado bajo un principio consociativo. Es decir que en sus sistemas decisorios predominan no solo la regla de la mayoría como aspecto procedimental, sino que ella debe ir acompañada también del acuerdo de la minoría. Sea que este se exprese como veto o acuerdo concurrente positivo. La prueba más palpable está en la existencia de una desproporcionada cantidad de materias sujetas a mayorías parlamentarias calificadas muy difíciles de alcanzar en un sistema binominal.
Si pudiera hablarse de un talante político del sistema habría que concordar que este ha sido, por mucho tiempo el de consensuar políticamente los acuerdos. Aunque tal necesidad provenga de un hecho negativo como lo fueron las estructuras de amarre de la actual Constitución, hoy felizmente derogadas en su mayoría.
Con todo, el debate político está instalado ya en la sociedad y es prácticamente imposible no pensar que más tarde que temprano Chile se dará la Constitución del Segundo Centenario.

II. ESTRUCTURA DE UNA NUEVA CONSTITUCION

A mi juicio las constituciones modernas no son solo una parte dogmática y una parte orgánica como se enseña en las cátedras clásicas de derecho constitucional. Una constitución es tres aspectos simultáneos que fluyen de manera políticamente articulada en el tiempo. Es en primer lugar un conjunto de valores que se expresa como mínimo ético legalmente garantizado (contenido dogmático) y que constituye los valores de orientación de todo el sistema. En segundo lugar es una organización estructurada y sincronizada de poderes y competencias que regulan el proceso político decisorio, con más o menos participación de agentes de poder y más o menos niveles de acción (parte orgánica). En tercer lugar es un plan de gobierno, es decir una manera de visualizar las competencias en ejercicio para que se adopten decisiones socialmente significativas (proceso decisorio).
Estas tres partes operan de manera simultánea y entretejida y expresan una cuarta y fundamental: propensión regulada a la flexibilidad y al cambio, que no es una función propiamente constitucional sino un reserva cívica del soberano quien delega o entrega en la forma constitucional vigente una sola limitación: la determinación anticipada del procedimiento con el cual se procede a la forma radical de su cambio. Esto último no significa constituir al cuerpo cívico en asamblea permanente, sino reconocer la latencia del poder del soberano respecto de todos los poderes delegados que se encuentran en la Constitución. Es a este proceso que Ferrajoli llama constitucionalismo social y democrático de derechos, que se transforma en un programa de acción política para las fuerzas progresistas.
Visto desde esta perspectiva, la determinación de institutos de participación directa del pueblo en las decisiones políticas (referéndum, iniciativa popular de ley, revocatoria popular, etc) tiene tanta importancia como la descentralización administrativa y política en la distribución del poder del Estado, o la existencia de reconocimientos expresos acerca del carácter subsidiario o asociativo publico privado del Estado.
En nuestra Constitución, en especial en su artículo 1º existen contenidos que implican una distinción artificial y arbitraria entre individuo social e individuo político al prohibirse más adelante que los dirigentes gremiales puedan intervenir en actividades político partidistas o, al revés, que los dirigentes de partidos políticos interfieran en el funcionamiento de las organizaciones gremiales y otros.

III. EL TEMA DEL PODER CONSTITUYENTE

El artículo 28 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 sostiene que "Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su constitución. Una generación no puede imponer sus leyes a las generaciones futuras.”
En Chile, por la forma que se ha puesto el problema y las consideraciones en torno a el determina que uno de los temas centrales a tratar es el del poder constituyente. La convicción vulgar de que solo a través de una asamblea constituyente clásica, elegida para superar una crisis se puede legitimar un poder fundante del todo social es un error de visión.
Uno de los temas fundamentales del constitucionalismo norteamericano[3] es que una sociedad madura, autocentrada y democrática puede hacer una ingeniería constitucional mucho más promisoria y cabal que una sociedad convulsionada en la cual todo el pacto político y civil se encuentra roto. En este último caso la búsqueda del modelo constitucional, a través de cualquiera de las formas conocidas o de otras nuevas, más que un acto de fundación es un acto de sobrevivencia política o, simplemente, de poder de unos sobre los otros.
Sin embargo lo que está claro, en cualquier situación, es que el cuerpo constituyente debe tener un mandato expreso y no ser un producto casual o una extensión arbitraria de una competencia. Porque no se trata de un acto meramente legal sino de uno que requiere la legitimidad de la información, el conocimiento y la decisión del soberano

IV. NUEVA Y VIEJA CONSTITUCION.

El segundo aspecto que abrieron directamente las reformas del año 2005 y su apelativo de Nueva Constitución es si la Constitución es un documento hermético o puede ser un texto dicotómico o incluso esquizofrénico.
Existen constitucionalistas como Francisco Zúñiga que sostienen que la ley 2050 “es una nueva y vieja constitución al mismo tiempo”[4]. Esa tonalidad ecléctica ha estado presente por demasiado tiempo en el pensamiento político vigente en Chile desde el año 1990 hacia acá. A mi juicio corresponde más bien a una visión instrumental determinada por las características políticas de nuestra transición, en especial aquellas vinculadas directamente a los llamados aspectos tutelares, como la inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las FF.AA. y Carabineros; el carácter de garantes de las primeras, la densa malla de quorums especiales o la existencia de organismos extremadamente anómalos en sus atribuciones como el Consejo de Seguridad Nacional.
Desde todo punto de vista, la Constitución es un documento íntegro que expresa una completitud más o menos perfecta, y que si bien muchas veces debe ser interpretado – función perfectamente entendible en todo sistema político- no puede ser leído por partes sino de manera integra.
Una constitución puede expresar elementos de asincronía en su composición y estructura, pero jamás puede ser leída de dos manera simultáneas y divergentes, al mismo tiempo. Los conceptos nuevo y viejo en el caso de la Constitución de 1980 son totalmente incompatibles dado el carácter espúreo original de esta Constitución y el hecho de no haber sido sometida nunca a la validación de legitimidad del ciudadano.
Para autores como Pablo Ruiz Tagle [5], una asamblea constituyente es una posibilidad que encierra grandes riesgos por las mayorías electorales actuales que pueden conformar un órgano que ejerza el poder constituyente que legitime la autocracia en Chile. Para él la Asamblea Constituyente supone tener la seguridad de encontrar un proyecto constitucional compartido en Chile, requisito que en su opinión es particularmente difícil de cumplir, porque en nuestro país "existen todavía fuerzas políticas que ni siquiera respetan la democracia interna en sus partidos y que responden a poderes fácticos (por ejemplo, la UDI en los partidos de derecha).
El profesor Ruiz Tagle es partidario de la combinación de la reforma constitucional gradual -sin convocar a una Asamblea- en los poderes democráticos constituidos y de la interpretación de la Constitución para que por la vía de una nueva concepción de la misma se llegue a producir una mutación de su contenido, camino que siguieron en el siglo XX frente a la Constitución autoritaria de 1833 los liberales chilenos. Pero advierte que la mayor dificultad para realizar esta estrategia es encontrar al menos uno o más órganos constitucionales donde se exprese el principio democrático.
Los partidarios de la Asamblea Constituyente destacan que las Constituciones de 1833, 1925 y 1980, provienen de quiebres históricos violentos y sangrientos, y que dado que la característica común a las más de 100 reformas de la Constitución de 1980 radica en que el pueblo soberano no ha participado en su elaboración, la Asamblea Constituyente se erige en la oportunidad de restablecer los grandes avances democráticos que Chile alcanzó en el siglo veinte, que haga efectivas las libertades y derechos proclamados en las heroicas jornadas de lucha contra la dictadura y que restituya la soberanía nacional a manos de su único titular: el pueblo de Chile. También hay quienes señalan que los partidos políticos se oponen la idea de la Asamblea Constituyente porque quieren mantener el monopolio del poder.
Entre los precedentes que pueden servir de modelo el colombiano resulta interesante. En 1989 Colombia aún se regía por la Constitución de 1886 que forzó un bipartidismo que dejaba fuera del sistema a un grupo significativo de sectores sociales, algo bastante similar al sistema binominal vigente en el país. El año 1990, con motivo de protestas estudiantiles sin mayor significación política, se convoca a una Asamblea Nacional Constituyente elegida por voto popular directo, la cual promulga en 1991 una nueva Constitución Política. Tal objetivo había sido una condición importante de grupos alzados en armas, entre ellos el grupo guerrillero M-19, para reinsertarse en la vida civil, bajo el argumento que la Constitución vigente no garantizaba la creación y desarrollo de otros partidos políticos fuera de los tradicionales, ni daba espacio de representación a las minorías. El 86,59% de quienes votaron en la elección presidencial votaron por el "SI" en la particular encuesta. El establecimiento político no tuvo alternativa: convocó a una Asamblea Constituyente, que fue declarada soberana por la Sala Constitucional de la Corte Suprema
Cabe destacar que en los últimos 30 años, uno de los primeros pasos de los Estados que han sufrido regímenes dictatoriales o autoritarios para crear mecanismos de democratización ha sido convocar a una asamblea constituyente; como en España, Perú, Brasil, Honduras, Nicaragua, Ecuador, Guatemala, Rumania, Colombia, Paraguay, Bolivia y Venezuela.
Los partidarios de la Asamblea Constituyente han convocado a los electores a manifestar en la próxima elección municipal su voluntad de contar con una Constitución democrática, MARCANDO EL VOTO, mediante los vocablos "Asamblea Constituyente", sin perjuicio de su preferencia por un determinado candidato. Una marca de esta naturaleza no anula el voto, pues la Ley Nº 18.700 dispone que "Serán nulas y no se escrutarán las cédulas en que aparezca marcada más de una preferencia". Además, la Cartilla de Instrucciones del Servicio Electoral 2005 (su contenido data de 1958), página 21 Nº 5.1.6 dispone que "También se escrutarán como válidas las cédulas en que se haya señalado una sola preferencia, pero que la Mesa estime "OBJETADAS", (marcadas), por tener, además de la preferencia, rayas, palabras, firmas, dibujos, etc.".
Luego, surge la interrogante sobre cómo contabilizar estos votos marcados, la respuesta está en el artículo 71 Nº 5, inciso segundo, de la Ley Nº 18.700, que señala que "Las cédulas que la Mesa considere marcadas deberán escrutarse, pero se dejará testimonio en el acta de los accidentes estimados como marcas y de las preferencias que contengan".

V. EL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL DE DERECHOS

Una tercera pregunta en el debate es si puede ser Chile un estado social y cuáles serían los argumentos para considerarlo así.
A este respecto, no puedo más que compartir la opinión del profesor Luigi Ferrajoli [6]quien propone la ampliación y optimización del catálogo de derechos fundamentales por la vía del reconocimiento de nuevos derechos económicos sociales y culturales, en su versión de tercera generación de derechos, con cláusula antidiscriminación, reconocimiento de pueblos indígenas, introducción de un defensor del ciudadano, junto con la cláusula de Primacía del Derecho Internacional común y convencional, particularmente en el campo de los derechos humanos.
Aquí hay un enorme campo de debate abierto, pues el paradigma de funcionamiento de la sociedad chilena ha sido la cooperación público privada, hasta expresarse como un valor de orientación de todo el sistema político nacional. Ello ha llevado a que las políticas pública se compongan de ejes de ley con coberturas obligatorias estables, y programas que son énfasis gubernamentales generados de acuerdo a las necesidades de la contingencia, y cuya durabilidad en el tiempo está sujeta a una pura voluntad administrativa.
Lo anterior no es un hecho mayor si se examina que el conjunto de derechos garantizados de manera dogmática en la constitución no tienen concreción legal obligatoria, sino que son realizados a través de programas. Un ejemplo claro es lo que ocurren en el campo de la salud, donde la calidad de muchas prestaciones se basa en programas.
Un aspecto particularmente sensible frente a los cuatros contenidos de una constitución señalados más arriba es el extremo presidencialismo - "autopresidencialismo irritante" lo define Enrique Silva Cimma - que entre otros, para el caso de los trámites de formación de la ley (iniciativa, impulso, y contenido) depende en un 80% del Presidente de la República.
Ello otorga al Presidente de la República una enorme preeminencia en la formación de la agenda legislativa pues prácticamente se obliga a contar con el patrocinio del gobierno.

VI. EL TEMA DE LA SINCRONIA INSTITUCIONAL

Aumentar las atribuciones del Congreso, que se encuentran disminuidas ante el Poder Ejecutivo. Esta propuesta viene en el compendio de temas propuestos por Eduardo Frei.
A mi entender en este tema resulta imprescindible mantener el control y la cautela. Chile tiene un ADN presidencialista y, en segundo lugar, no se puede sostener que el actual Congreso Nacional tiene pocas atribuciones frente al Ejecutivo. Por el contrario, las reformas del año 2005 practicamente instauraron un parlamentarismo bastardo, sobre todo en el Senado, que dejó a la Presidencia de la República prácticamente en un estado de cogobierno. La destitución de la Ministra de Educación Yasna Provoste vino a poner en evidencia la fragilidad de todo el sistema político en materia de sincronía institucional. Y es precisamente el Senado, junto con el Tribunal Constitucional, dos de las instituciones más vistosas del sistema, las que tienen casi capturado un poder de actuación al ejecutivo.
El senador explicó además que "se pide terminar con las barreras de entrada a la política y se aboga por el voto voluntario y la inscripción automática para incluir a todos los chilenos. También, se ha propuesto el diálogo social obligatorio entre empresarios y trabajadores". Este es evidentemente un neo corporativismo. La obligatoriedad del diálogo entre fuerzas antagonicas no lleva a ninguna parte. Lo que debe existir es una normativa clara que reglamente la libertad y el uso legítimo de ella, incluida la fuerza. La fuerza como modo social, en primer lugar del Estado, debe estar sometida a un proceso de domesticación que en primer lugar implica la eliminación de los regimenes de fuero o privilegio.
La crisis actual en el sistema político es transversal. Implica desavenencias tanto al interior de los partidos y coaliciones a uno y otro lado del espectro político, como entre los poderes públicos e instituciones. El congreso respecto del poder judicial, el judicial respecto del Tribunal Constitucional, la Contraloría con el Ejecutivo y muchos otros.
Todos expresan un tipo de malestar que les impide elaborar un sentido común para encauzar sus problemas sin conflictos, hasta el punto de crear la perspectiva de un eventual bloqueo institucional si no se enfrente de manera anticipada e integral.
Es común que en tales circunstancias los problemas exploten en los ámbitos de mayor debilidad. En este caso, ha sido el ámbito electoral el flanco débil. Promovido a su vez por los partidos políticos, seguramente en su momento de mayor debilidad en nuestro sistema político.
Lo más vistoso de la crisis se vive en la Concertación, que en las últimas horas ha experimentado un rudo despliegue de sus principales líderes históricos y del propio gobierno para frenar una iniciativa de liberalizar la coalición adoptada por el PPD y el PR.
Pero el fenómeno es general. En la oposición, aunque se busca manejar con sordina las disputas internas, no se ha podido evitar que ellas escalen a conflictos judiciales o escándalos de corrupción, lesionando la cohesión que debiera llevarlos finalmente al gobierno.
Pero hay más. Tanto en la oposición como en el oficialismo, una camada de dirigentes jóvenes se atreve a desafiar el núcleo ordenador de la política de sus respectivos bloques, y abrir competiciones que claramente se encaminan a terminar con la práctica de la política consociativa que predomina en el país. Como dijo hace unos meses el Ministro Secretario General de la Presidencia, buscando una plaza pública para la política que Chile no tiene.
Ello pone como telón de fondo el agotamiento de la Constitución de 1980 – reformas incluidas - para expresar la plena normalidad política y social que vive el país. Especialmente su fuerte crecimiento económico, el cambio visceral en los patrones de conducta de sus habitantes, sus atavismos, miedos y esperanzas, que se enfilan a un rumbo totalmente distinto al de hace unos pocos años.
Por ello, no parece acertado que las elites políticas sigan exigiendo a sus adherentes, y a la ciudadanía en general, comportamientos que corresponderían a las pautas de los años noventa, en plena transición a la democracia. Especialmente una disciplina y racionalidad políticas basadas en el orden jerárquico y en el miedo al retroceso democrático. Bien o mal, el país hace rato se sumergió en la sociedad del siglo XXI, y requiere definiciones con pautas de una sociedad en plena normalidad social, más desarrollada, libre y diversa.
El año 2007 por diversas razones debe ser calificado como el año cero de la democracia normalizada ya que la llegada de Michelle Bachelet a la Presidencia rompió el modo clásico de la política concertacionista que marca todo el período democrático de 1990 hasta acá, y se estableció como un gobierno desaprensivo en materia de cortesía y transparencia política, y sin mayor interés por el cultivo de las confianzas ni por el cuidado de los afectos cívicos frente a los partidos que lo sustentan. Es decir, el espíritu consociativo quedó roto.

VII EL DEBATE ACTUAL.

Así las cosas, la Constitución de 1980 agoniza por causas naturales, mientras las nuevas generaciones políticas, a derecha e izquierda, se lanzan a la búsqueda de oportunidades de recambio. En la estrechez del sistema político actual parece inevitable que todo aquel que está fuera del juego de poder, tarde o temprano se sumará a la demolición del viejo sistema. Queda la duda de cuáles serán los elementos de él que dejarán huella histórica, aunque dadas las críticas, parece evidente que no serán muchos. Todo ello a menos que se adopte la decisión de encauzar las energías a un nuevo pacto constitucional.
Las reformas constitucionales que sirven para contratar son las del año 2005, que tuvieron como base dos mociones parlamentarias. Una de cuatro senadores de oposición ( Andrés Chadwick, Sergio Diez, Hernán Larraín y Sergio Romero)[7], y la otra de tres senadores de gobierno (Sergio Bitar, Juan Hamilton y José Antonio Viera Gallo) y un senador institucional afín al gobierno ( Enrique Silva Cimma)[8] , ambas de julio del año 2000.
Ambos proyectos estaban orientados a las llamadas reformas duras, por lo que fueron analizados en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, Generándose un espacio para la búsqueda de acuerdos o consenso de las fuerzas políticas de gobierno y oposición, las que eran monitorizadas desde el gobierno por el Ministro del Interior de la época, José Miguel Insulza, el cual como Vicepresidente de la República presenta las indicaciones del gobierno mediante Mensaje Nº 221 344, el 10 de septiembre de 2001.
La responsabilidad y coherencia de los partidos de gobierno, a través de sus senadores, perseveraban, luego de muchos intentos frustrados, en las modificaciones pendientes para superar los denominados "enclaves autoritarios", por su parte, los senadores opositores, constataban la inutilidad de varios de estos enclaves autoritarios, como asimismo, que los senadores designados, de mantenerse, cada vez serían mas favorables a las fuerzas de la Concertación, propusieran también cambios en los mismos temas, aceptando la revisión de dichos enclaves autoritarios, las cuales constituían las reformas "duras" a la Carta Fundamental.
El 6 de octubre de 2004, luego de un laborioso y difícil proceso de búsqueda de consensos, se obtiene un acuerdo político sobre las reformas, al que concurrieron, con su firma, representantes de la Mesa del Senado, del Gobierno y de los senadores de la Concertación y de la Alianza. En dicho acuerdo se encuentran las reformas "duras" referentes al término de la inamovilidad relativa de los Comandantes en Jefe de las FF.AA. y el General Director de Carabineros; la eliminación de las facultades decisorias del Consejo de Seguridad Nacional y las modificaciones a su composición; la eliminación de los senadores designados y de los senadores por derecho propio, la integración y atribuciones del Tribunal Constitucional; la duración del período presidencial; entre otros, con excepción de la modificación al sistema electoral que quedaba excluido del contenido y proceso de reforma, pues a su respecto no se había producido, finalmente, consenso. texto de la reforma consensuada en el Senado, no había Considerado la posición de los Diputados, los cuales no aceptaron ser un buzón de acuerdos adoptados en otras instituciones, planteando más de 200 indicaciones al proyecto de reforma constitucional, centrándose en dos temas muy importantes para ella, el perfeccionamiento de los mecanismos de fiscalización de los actos el Gobierno, en su participación en el nombramiento de Ministros del Tribunal Constitucional, además de muchos otros aspectos de la reforma constitucional, todo lo cual ponía en peligro el "acuerdo político" de comienzos de octubre de 2004. El problema que ello presentaba, es que la tramitación de las reformas constitucionales no establecía la posibilidad de superar las divergencias entre ambas ramas del Congreso mediante el expediente de la comisión mixta, como ocurría en el proceso legislativo.
Esta perspectiva obligó, en los primeros días del mes de mayo de 2005, a constituir una comisión mixta de hecho, integrada por los miembros de las respectivas Comisiones de Constitución que, en forma paralela al trabajo que estaban desarrollando los diputados, fuera logrando los consensos en aquellos aspectos en que se había producido divergencia entre lo ya acordado en octubre en el Senado y lo que se iba aprobando por la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados. Así, la Sala de la Cámara de Diputados despachó finalmente, el proyecto concordado con el Senado, en la comisión mixta de hecho, el jueves 19 de mayo, posibilitando al Presidente de la República comunicar el sábado 21, el acuerdo en torno de las modificaciones introducidas la Constitución. Sin perjuicio de lo cual persistían algunos desacuerdos en torno de la integración y atribuciones del Tribunal Constitucional.[9]
El 22 de junio de 2005, la Cámara de Diputados aprobó el proyecto y lo propio realizó el Senado el 19 de julio, más tarde, el 16 de agosto, el Congreso Pleno ratificara lo decidido por las dos Cámaras de la Corporación. El 16 de agosto, el Presidente de la República utilizó el veto, con el objeto de aunar criterios de ambas ramas del Congreso en algunos aspectos en que el senado había señalado algunas observaciones al aprobar la reforma en tercer trámite en el Senado, como asimismo, para concretar la reforma al artículo 19 N°4 de la Constitución en lo referente a la eliminación de la referencia a la protección de la vida pública de las personas, como asimismo, eliminar el inciso 2° referente a la difamación, garantizando así adecuadamente la libertad de opinión e información, además del establecimiento de un mecanismo de acción pública sucesiva entre la declaración de inaplicabilidad en control represivo, ahora en manos del Tribunal Constitucional, y la expulsión del precepto legal del ordenamiento jurídico a través del control represivo abstracto de inconstitucionalidad como nueva competencia del Tribunal, conforme a los numerales 6° y 7° del artículo 93. Además de diversos perfeccionamientos técnicos y formales de las reformas aprobadas por el Congreso, las que, en su conjunto, constituyeron 27 observaciones.
El 17 de agosto de 2005, el Senado y la Cámara de Diputados aprobaron con celeridad los vetos presidenciales, a excepción de dos de ellos, el Senado rechazó el veto que establecía, entre las atribuciones del Tribunal Constit Fiscal Nacional del Ministerio Público; y la Cámara de Diputados, rechazó el veto que ajustaba la indemnización por error judicial al nuevo proceso penal. El 18 de agosto, el Senado comunicó AL Presidente de la República el texto finalmente aprobado, el cual fue publicado, en el Diario Oficial, como Ley Nº 20.050, el viernes 26 de agosto de 2005, publicándose, posteriormente, el DS. Nº 100, conteniendo el texto refundido, el que fue promulgado el sábado 17 de septiembre en el palacio de La Moneda. La reforma constitucional 2005 pone fin a la larga transición Constitucional a la democracia chilena, iniciada con la reforma de 1989 y que culmina con las reformas actuales. La reforma constitucional de 2005 es la de mayor calado en el sistema institucional hasta el presente, pone fin a la tutela militar sobre el régimen político, al Consejo de Seguridad deliberante y con poder de decisión y a la inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, cuya existencia en el sistema institucional no resistía ningún análisis a la luz de los principios republicanos y democráticos; la reforma determina la existencia de un Congreso Nacional elegido íntegramente en forma democrática, eliminando senadores designados y por derecho propio. Se ajusta el sistema de Estados de Excepción Constitucional al control parlamentario, se reducen sus lapsos y se reduce la afectación del ejercicio de derechos constitucionales. Se modifica radicalmente la integración del Tribunal Constitucional y se amplían sus competencias. Se reduce el período presidencial a cuatro años sin reelección; se elimina la legislatura extraordinaria, se establecen las interpelaciones ministeriales y se constitucionalizan las comisiones investigadoras. Se garantiza mejor el derecho a la nacionalidad, como asimismo, la posibilidad de doble nacionalidad y la renuncia libre a la nacionalidad chilena por adquisición de otra extranjera, se fortalece la libertad de opinión e información al eliminarse en el artículo 19 N°4, la protección de la vida pública de las personas y la existencia de la difamación. Se consagra constitucionalmente el derecho de acceso a la información pública. Se fortalece el recurso de protección en el ámbito medioambiental. Se mejora la normativa en materia de incorporación de tratados al derecho interno y se consolidó su aplicación preferente mientras ellos no sean eliminados del ordenamiento conforme al derecho internacional, entre otras reformas menores.
Al revisar la literatura constitucional puede advertirse cierta dispersión de ideas en torno a conceptos básicos tales como justicia constitucional, jurisdicción constitucional, proceso constitucional, procedimiento constitucional y judicatura constitucional.

IX. LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL CHILENA Y EL TC

Hasta la Constitución de 1925 Chile estuvo determinado casi sin contrapeso por el ideario político europeo, lo que determinó una fuerte adhesión temprana a la soberanía del Parlamento y la separación de poderes. Así, aunque hubo gestos en el siglo XIX, tendientes a propiciar la primacía de la Constitución lo cierto es que nunca –hasta bien entrado el s. XX– nadie se atrevió a inaplicar una ley aprobada por el Congreso, ni menos, a declararla inconstitucional, no obstante que ella fuese contraria a la Constitución. La "soberanía del Congreso" llegó al extremo de que éste calificaba la elección de sus propios miembros; lo que naturalmente, dio origen a numerosos abusos por parte de las mayorías partidarias.
Por su parte, la protección de los derechos fundamentales estuvo tempranamente amparada por la Carta Fundamental, pero el ethos autoritario predominante determinó que los jueces prefirieran someterse a los dictados de la autoridad que dedicarse a la protección de ellos. Es la superación objetiva de esta limitación social extrema en tiempos de la dictadura militar la que empezó a revertirse con el ejercicio del recurso de protección en la década de los ochenta.
Afortunadamente, en otras materias como es el sistema electoral, no hemos sido tan negligentes. Al filo del pasado medio siglo, en 1949, en virtud de la ley Nº 9.292, se reconoció los derechos políticos a las mujeres. La Carta de 1925 había sustituido el arcaico y riesgoso sistema de autocontrol electoral de los miembros del Congreso Nacional por un Tribunal Calificador de Elecciones, de carácter autónomo y supremo en su especie, que dio origen a la Justicia Electoral en todos los niveles, la que hoy incluye a los cuerpos intermedios –de naturaleza social y no política que señala la ley. En 1958 se modificó la emisión del sufragio, creándose una cédula única electoral, que confecciona el Estado y que puso fin a la aberrante práctica del cohecho. Se perfeccionó así un sistema electoral cuyo control forma parte de la jurisdicción constitución.
Chile, a contar de 1970, ha tenido tres Tribunales Constitucionales, con distinta generación, diversa composición y diferente competencia. En contraste el TC precedente el actual sistema es de concurrencia político-judicial y se asemeja al italiano.
En efecto, en el nombramiento de los miembros del T.C. intervienen los tres poderes clásicos del Estado, los que –por otra parte– pueden resultar concernidos en sus decisiones. Así el P. de la R. designa a 3 de sus titulares. La Corte Suprema elige a otros tres, pero si alguno o todos los elegidos son miembros de la Corte, no pueden continuar ejerciendo en ella. El Senado elige a los cuatro restantes: dos son nombrados directamente por éste; los otros dos son propuestos previamente por la Cámara de Diputados y el Senado los aprueba o rechaza hasta completar el cupo (art. 92 - C.P.R.).
De esta manera, el T.C. está compuesto por 10 miembros que duran 9 años en sus cargos, se renuevan por parcialidades cada tres, gozan de inamovilidad en el cargo y no pueden ser reelegidos.
Deben poseer por 15 años –a lo menos– el título de abogado y haberse destacado en la actividad profesional, universitaria o en la vida pública; no pueden tener impedimento alguno para desempeñar el cargo de juez; les está vedado ejercer la profesión de abogado –incluyendo la judicatura–; están sometidos a las incompatibilidades y prohibiciones que afectan a los parlamentarios (arts. 58 y 59 - C.P.R.); gozan del fuero establecido en el art. 81, de no poder ser aprehendidos sin orden judicial salvo el caso de crimen o simple delito flagrante; y les está prohibido celebrar o caucionar contratos con el Estado o actuar en juicio contra el Fisco ni en las demás actuaciones descritas en los incs. 2º y 3º del art. 60, las que constituyen causales de cesación en el cargo de diputado o senador.
A diferencia del T.C. anterior, el que sólo podía funcionar en Pleno, el T.C. actual –atendido su número de miembros y el incremento de su competencia– puede hacerlo en Pleno o dividido en dos Salas. En el primer caso, el quórum es de 8 miembros; y, en el segundo, de cuatro. La propia Carta establece, como materias reservadas al Pleno, resolver acerca de las atribuciones de los Nºs. 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 11º del art. 93 que configura su competencia. Para ejercer sus restantes atribuciones –quedan siete– podrá funcionar en Pleno o en Sala, según disponga la L.O.C. respectiva. (art. 92-C.P.R.).
[1] La prensa escrita de los días siguientes a su publicación trajeron numerosas opiniones de connotados turísticas acerca de la impropiedad de considerarla una nueva constitución y denominarla Constitución de 2005. Mas aún el Decreto de su Promulgación se refiere a ella como Constitución de 1980. (ver El Mercurio 23 de septiembre de 2005)
[2] André Hauriou Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Ariel. Barcelona 1980
[3] La tradición política Americana Hoftader. Introducción al derecho constitucional comparado. Paolo Biscaretti de Ruffiá. Colección Política y Derecho, Fondo de Cultura Económica. Tercera Reimpresión 2006
[4] Francisco Zúñiga……………
[5] Pablo Ruiz Tagle. Op cit.
[6] Luiggi Ferrajoli. Las razones jurídicas del Pacifismo Editorial Trotta. Madrid. 2004
[7] Boletín 2526-07 del Senado
[8] Boletín 2534-07 del Senado
[9] Lautaro Rios A. La Generación del Tribunal Constitucional. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Decimo año. 2004

La Concertación en la encrucijada

Por Eugenio Rivera Urrutia[1]

1. INTRODUCCIÓN.

La Concertación ha sido la coalición más exitosa en la historia del país, sin embargo, en los últimos años su unidad de acción se ha ido debilitando. El gobierno encuentra dificultades para hacer aprobar sus iniciativas. Mientras que en los primeros gobiernos de la Concertación, el Presidente pudo constituir en torno suyo a un sólido equipo de conducción que ordenaba a la coalición y sus grupos parlamentarios, en los últimos años ello se ha vuelto cada vez más difícil. Surge el fenómeno de los parlamentarios y otros personeros disidentes. En la visión de los medios de prensa dominantes, se trata de parlamentarios que se consideran responsables sólo frente a sus electores directos y consideran que no están obligados a sumarse a las iniciativas gubernamentales. Según los mismos medios, en temas muy variados los congresistas manifiestan su disconformidad y simplemente votan en contra de las iniciativas gubernamentales. Variadas explicaciones se han entregado respecto de este comportamiento. Se habla del creciente predominio de los intereses particulares y la pérdida de un sentido colectivo. Desde la derecha, se insiste en que poco a poco se ha ido agotando el proyecto concertacionista, que ya no existen temas en los cuales pueden identificarse criterios comunes y que la Concertación sólo se unifica en torno al esfuerzo por mantenerse en el Poder. Un número creciente de dirigentes políticos y analistas radican la explicación en un hiperpresidencialismo que se traduce en que el gobierno, trata al Congreso como un mero buzón y no como Poder colegislador y, en consecuencia, a menudo se espera que el proyecto sea aprobado casi sin discusión previa. Con frecuencia, se señala, que el Gobierno privilegia el acuerdo con los Parlamentarios de la oposición y da por sentado que recibirá el apoyo de los congresistas de la Concertación.
Este conjunto de explicaciones, dan en mi perspectiva, una visión parcial del problema que aqueja a la Concertación y a la capacidad gubernamental de gestionar adecuadamente la coalición y el Gobierno. La tesis central es que del pacto para la transición surgió una modalidad específica de toma de decisiones de política pública que habiendo resultado efectiva durante un largo período ha entrado en una profunda crisis. Dicho pacto definió un conjunto de restricciones a las cuales se tenía que sujetar la formulación de políticas. Se aceptaba el desarrollo de una política social activa destinada a combatir la pobreza, incluso una ampliación de la base la base tributaria con la condición que ello no afectara el rol predominante del mercado, el papel protagónico de la iniciativa privada ni el desequilibrio fundamental que caracterizaba las relaciones entre trabajadores y empresarios. Las normas principales del ordenamiento constitucional, el sistema binominal y otros elementos de las denominadas leyes de amarre crearon las condiciones institucionales para que los partidos de derecha y por su intermedio el mundo de poderes fácticos operaran como una suerte de actores de veto. Sin su visto bueno no era posible hacer avanzar ninguna iniciativa. La Concertación desarrolló una gran capacidad para operar en este marco de restricciones. Ya en su primer gobierno pudo llevar a cabo un conjunto muy significativo de iniciativas y reformas que permitieron hacer de los gobiernos de la Concertación la coalición más exitosa de la historia del país. Los gobiernos de la Concertación agregan a su reputación democrática la capacidad de gestión.
No obstante, estos éxitos, la Concertación experimenta un desgaste natural luego de 18 años de Gobierno. Es también, paradojalmente, una crisis derivada de su gestión exitosa[2] que, ha permitido introducir profundas transformaciones en el país. El nuevo Chile, en consecuencia, interpela a la coalición en forma renovada y, por tanto, exige su transformación para dar cuenta de los nuevos desafíos. El fenómeno de la globalización, ha contribuido también a la transformación del país. No es fácil determinar la magnitud de las transformaciones y menos aún el impacto sobre la sociedad y los nuevos desafíos que genera.
La Concertación está afectada por numerosos síntomas que resultan preocupantes. La presentación de dos listas de candidatos para las elecciones municipales fue la primera vez que la Concertación se presentó dividida frente al electorado. Ello constituía el punto más alto de una seguidilla de conflictos entre los partidos de la coalición y al interior de cada uno de ellos. La Concertación ha sufrido significativas escisiones tanto por la derecha como por la izquierda que aunque no sustantivo representan un debilitamiento electoral. Se constata, también, una pérdida de las confianzas y un estilo crecientemente agresivo entre los dirigentes de los partidos e, incluso, al interior de las propias organizaciones partidarias el debate se torna con frecuencia virulento. La creciente incidencia de los llamados parlamentarios díscolos, pero sobre todo la incapacidad de resolver, políticamente, sus planteamientos, es otro síntoma preocupante. La incapacidad de los partidos socialistas y por la democracia de levantar un candidato del sector laico, es una expresión más de la grave situación de la coalición. La situación de los partidos es lamentable.
La capacidad de gestión, que durante muchos años constituyó un activo fundamental de los gobiernos de la Concertación, que lo distinguía de buena parte de sus congéneres en los países en desarrollo, ha sido puesta en cuestión, como efecto, de variadas dificultades en diversas áreas de la política pública. El carácter relativamente abstracto del malestar que muchos venían constatando entre los ciudadanos e incluso, entre los partidarios de la Concertación, encuentra en la actualidad una traducción mucho más concreta y específica. El colapso del transporte público de Santiago ha causado estragos entre los santiaguinos. Las dificultades generadas por los problemas de suministro de gas natural desde Argentina han generado una grave vulnerabilidad e impactado con fuerza el crecimiento y la inflación. Las dificultades de ferrocarriles han extendido el malestar desde Santiago a Regiones. “Last but not least” los diversos eventos de falta de transparencia y corrupción han tenido un fuerte impacto negativo. Las dificultades para constituir un gabinete ministerial sólido, el nombramiento de una serie de ministros que no “dieron el ancho”, la seguidilla de ministros del Interior, los continuos tropiezos que enfrenta la operación cotidiana del gobierno, la existencia de diversas líneas políticas terminan por configurar un escenario que no resulta auspicioso.
Condición de viabilidad del gobierno que elegiremos el 2009 es dar cuenta de estas dificultades. La derecha aún permanece amarrada a la visión que dio origen a la política desarrollada por el régimen militar. No obstante, la visión que orientó, con éxito, a la Concertación, encuentra también sus límites.
El objeto del presente trabajo es intentar un balance de estos casi 19 años de gobierno de la Concertación para profundizar en el carácter de sus éxitos y los alcances y fundamentos de sus limitaciones y sobre esa base proponer algunas ideas matrices de lo que debería ser una propuesta que dé cuenta de las insuficiencias de la Concertación, de los desafíos que enfrenta el país para entrar en una nuevo ciclo político, similar en su significación al que se inició en 1990 pero con los objetivos de avanzar decididamente hacia una mayor igualdad con base en un cambio sustancial del modelo de desarrollo. Con este objetivo, en la siguiente sección profundizamos en el balance de la gestión de la coalición identificando los nudos que es necesario abordar para avanzar en los objetivos indicados. En la tercera sección, se presentan los fundamentos de la propuesta y sus ideas matrices.

2. UN BALANCE NECESARIO.

a. PACTO DE TRANSICIÓN Y RÉGIMEN POLÍTICO.

El pacto político, definido por los resultados del pacto constitucional y la estructuración de las fuerzas políticas en el Congreso define un modelo de toma de decisiones políticas que le va a imprimir un sello particular a las políticas públicas del período. Este tema ha sido abordado desde diversas perspectivas. Angell (2007) aunque destaca el mérito que tuvo el sistema chileno de partidos en la supervisión de un período de crecimiento exitoso sin precedentes; considera urgente la reforma electoral pues si bien tuvo algunos beneficios iniciales, ya que contribuyó a asegurar la participación activa de la derecha en el proceso democrático y obligó a la coalición del No a transformarse en una coalición gobernante efectiva, en la actualidad sus defectos pesan más que sus beneficios.
La crítica a los amarres autoritarios ha acompañado a los sucesivos gobiernos de la Concertación desde hace mucho tiempo. Manuel Antonio Garretón, en su libro “Del postpinochetismo a la sociedad democrática. Globalización y política en el Bicentenario” (2007) sostiene que si bien la sociedad chilena, en el marco de los procesos de globalización, ha vivido desde principios de los 90, profundas transformaciones, entre las que se cuentan la democratización política, el crecimiento económico y una modernización cultural.. permanece entrampada en la herencia institucional de la Dictadura. Se trata, sostiene el autor, de una sociedad postpinochetista y no de una sociedad democrática. Esta perspectiva radical empieza a ser compartida por otros analistas que miran con preocupación la evolución política chilena.
En efecto, como sostiene Angell, el sistema electoral chileno exagera aquellos aspectos del sistema de partidos que desalientan la participación y promueven el elitismo. Los partidos se han transformado en entes más centralizados y controladores tomándose las decisiones en Santiago, inclusive aquellas referidas a la designación de los candidatos de cada distrito. El nivel prevaleciente de influencia y control centralizado del partido y el hecho que sólo las dos grandes coaliciones pueden elegir parlamentarios ha contribuido a crear gobiernos estables pero a costa de un cierto desafecto por parte de la ciudadanía, y que hacen necesario un control férreo de los partidos, lo que incuba un malestar que algunos consideran puede llevar a la irrupción de caudillos de tipo carismático que pongan en cuestión el sistema[3]. Aunque se ha creado un mecanismo público de financiamiento de los partidos políticos, “gran parte del apoyo financiero de los partidos continúa originándose en los sectores empresariales pudientes”. Aunque es difícil, señala el autor, determinar la influencia de esta situación en los outcomes políticos; constituye una situación poco sana que en una democracia los principales instrumentos de representación popular dependan en forma excesiva de un sector específico y limitado de la sociedad para su financiamiento. Otro elemento preocupante para el autor, es que si bien en materia de corrupción, Chile ocupa un lugar aceptable en el concierto internacional, la cultura de la responsabilidad no está suficientemente desarrollada, más aún, Chile no exhibe ni tradición ni cultura de acceso a la información, predomina el secretismo entre la autoridades y la transparencia no es un valor que ellas tengan incorporada. En el mismo sentido, el débil proceso de descentralización, producto de negociaciones entre la Concertación, interesada al principio de los noventa en mantener un control político y económico central fuerte, y la derecha partidaria históricamente de un fuerte centralismo y, de la inexistencia de sentimientos regionales desarrollados como los que existen en otros países de la región, no ha ayudado a promover mucho entusiasmo por los gobiernos locales o la participación. De esa forma, concluye Angells, “el sistema existente puede que sea bueno para la gobernabilidad, pero no tan bueno para la democracia” (Angells, 2007, p155) Más aún, se podría concluir, que en el largo plazo no lo es tampoco para la gobernabilidad.
Peter Siavelis, en su trabajo “Está muerta la Concertación…¡Viva la Concertación! (2008), señala algunos problemas que generan preocupación. Según algunas encuestas, y en contraste con otros países como Uruguay y Costa Rica, en que el 66% y 47% de los consultados se manifiestan como satisfecho o muy satisfecho con la democracia, en Chile sólo el 36% comparte esa perspectiva. Más aún, sólo el 15% de los chilenos considera que la democracia funciona bien o muy bien. El apoyo a la democracia como régimen, cayó en Chile en un 10% entre 2006 y 2007, (de 56% a 46%) mientras en Costa Rica y Uruguay estas cifras son 83% y 75% respectivamente. Finalmente, mientras que el 95% de los mayores de 65 años están inscritos en los registros electorales, esa proporción alcanza solo 22% de los jóvenes entre 18 y 24 años. Basado en el concepto de “enclaves autoritarios” en los términos desarrollados por Manuel Antonio Garretón, Siavelis propone el concepto de “enclaves de la transición” que se caracterizarían por ser multidimensionales, esto es pueden ser instituciones, maneras de pensar o actuar, y por presentar dimensiones positivas y algunos actores se ven favorecidos por ellos. Entre dichos enclaves el autor destaca, una política de élites, el cuoteo para los altos cargos de la administración, control de cúpulas de partidos fuertes, falta de democratización de los gobiernos regionales y la persistencia del sistema binominal.
En este sentido, el sistema político que nos rige en la actualidad, y que sin lugar a dudas ha tenido aspectos positivos, tiende a transformarse más en parte del problema que de la solución en lo que concierne a los desafíos que enfrenta el país. No obstante, y es lo que interesa subrayar el régimen político y las limitaciones que involucra, han contribuido al establecimiento de restricciones sobre las necesidades de cambio del modelo de desarrollo en marcha en el país, que están afectando nuestra capacidad de crecimiento y de desarrollo sustentable. Del mismo modo, dichas restricciones afectan los campos de maniobra de las políticas públicas lo cual, junto con otros elementos, está a la base de los problemas que han enfrentado los últimos gobiernos de la Concertación. Esto es lo que pasamos a analizar en las secciones siguientes.

b. EL MODELO DE DESARROLLO DE LA CONCERTACIÓN DE PRIMERA GENERACIÓN: LA NECESIDAD DE REFORMAR LA REFORMA”.

Como se señaló más arriba, la coalición más exitosa de la historia del país muestra una serie de problemas que no es posible explicar como efecto de la existencia de las dos almas como señala Andrés Allamand ni tampoco como resultado de la pérdida de sentido colectivo o la irrupción repentina de protagonismos personales. Naturalmente, que de todo eso hay elementos que deben ser considerados. También es cierto, que existe una cierta fatiga de material. Ello refleja, sin duda, el bajo involucramiento de los grupos más jóvenes de la sociedad. Como veíamos más arriba, estos fenómenos expresan las restricciones que planteó el pacto de la transición que se ha traducido en un régimen político todavía excluyente y un modelo de desarrollo sujeto también a las restricciones de dicho pacto. No caben aquí las críticas simplistas y unilaterales. Dicho pacto y el modelo de desarrollo surgido a partir de él contribuyó decisivamente a un período estabilidad política, de alto crecimiento económico y de fuerte reducción de la pobreza. Sin embargo, del mismo modo, que las restricciones del sistema político pierden sus dimensiones positivas, el modelo de desarrollo está entrando en una fase crítica en que la caída del ritmo de crecimiento, los problemas energéticos y las dificultades para impulsar una economía innovadora son sólo manifestaciones particulares de dicha crisis.

Gráfico número 1: El modelo de desarrollo de la Concertación I.
Fuente: Elaboración propia.

Para una mejor comprensión del argumento, he elaborado la figura “el modelo de desarrollo de la Concertación I”. El gráfico no tiene otra pretensión que sistematizar la discusión en torno al modelo que se viene debatiendo hace ya algún tiempo. La figura no aborda los componentes del modelo de desarrollo que no están en discusión como son el manejo macroeconómico y de finanzas públicas responsables, una plena apertura al exterior y una política orientada a que el país maneje su inserción en la globalización El hexágono externo busca graficar lo señalado en la sección anterior. El pacto político de la transición generó un régimen político que operó positivamente durante un largo período, pero cuyos efectos negativos empiezan, ya desde hace algún tiempo, a predominar.

Más allá de los problemas de desafecto y de otra naturaleza que se indicaban en la sección anterior, lo que el gráfico busca denotar es que el régimen político ha marcado con su sello los distintos componentes del modelo de desarrollo. ¿Cuáles son estos componentes?

El primer componente es el Estado subsidiario. La relación de la concertación con este concepto ha sido ambigua. Muy crítica, por una parte, pero por otra, en la experiencia concreta, surge una y otra vez. Tres son las áreas en que esta situación se ha manifestado con más fuerza. Destaca en primer lugar, el sector energético, en que el Estado hasta hace muy poco y sólo luego de que el país atravesara una situación de grave vulnerabilidad, se ha decidido intervenir[4]. La segunda, expresada en la afirmación “We don´t pick the winners” que radicaba en las señales del mercado internacional y en las decisiones del sector privado la inserción económica internacional del país. Al mismo tiempo, el Estado prácticamente se desentendía de toda responsabilidad en el desarrollo tecnológico y de innovación. La tercera, expresada en la falta de una política de desarrollo regional, que en los hechos implicaba orientar la inversión a la única región que no se considera, tal la región metropolitana. Para algunos, que destacan el fuerte rol que ha jugado el Estado en las políticas sociales yendo mucho más allá de la política de subsidiariedad del Estado bajo el régimen militar, esta afirmación puede aparece extraña. No obstante, lo que se sostiene aquí es que en relación con esta dimensión del modelo económico de Pinochet, el modelo de la Concertación 1 implicó una discontinuidad en el ámbito de la política social[5] y en el mayor énfasis en la regulación pública de algunos sectores, en particular, respecto de los servicios públicos de infraestructura como son telecomunicaciones, energía y servicios sanitarios, manteniendo en lo fundamental un política de subsidiariedad en resto de los campos económicos.

El segundo elemento, y asociado al anterior es el predominio del mercado como único mecanismo regulador. Nadie duda en que las señales del mercado son decisivas para una asignación eficiente de recursos. El problema surge cuando se le considera el mecanismo regulador único. Como reconoce el informe del Consejo Nacional de Innovación, esta visión que ha dominado la acción pública en los últimos años, se traduce en una política de “no política pública” de neutralidad “esto es que el mercado irá contestando naturalmente las preguntas relativas a dónde deberemos concentrar nuestros esfuerzos. Pero el problema es que los bienes públicos no son todos neutrales, como el caso del tipo de capital humano o las condiciones de infraestructura de investigación científica o la normativa sobre derechos de propiedad que requiere un sector altamente demandante de I+D, como la acuicultura, o un sector eminentemente enfocado en los servicios, como el financiero. Por lo tanto, no apostar a nada entraña el riesgo de sacrificar el desarrollo de algunos sectores en los que el país podría tener ventajas especiales, pues se pierde la oportunidad de moverse a tiempo para llegar a competir exitosamente en el mundo, por el hecho de no proveer oportunamente ciertos insumos que son fundamentales para lograr tal desarrollo” (Ver Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, (2008).

El tercer componente es el que denominamos “modelo de modernidad único”. Producto de los excesos del estatismo, de la radicalidad del experimento económico y social de la dictadura y de los éxitos alcanzados por el modelo privatizador, buena parte de ellos cristalizados ya bajo los gobiernos de la Concertación, se extendió la percepción de que lo moderno era la gestión privada tanto en el mundo de la producción como la de prestación de servicios. A esto contribuyó una lectura superficial de los espacios que ganaba la gestión privada en el mundo. La gestión privada aparecía no como una opción sino como el modelo único. Más aún se descalificaba la participación pública a priori pues una empresa pública por ser tal disfrutaría de ventajas ilegítimas que desalentarían la inversión privada. En el caso de concesiones, por ejemplo los éxitos significativos alcanzados, llevaron a la administración a optar de manera generalizada y sin un análisis, previo por el modelo concesionado. Al contrario de los países desarrollados en que se elegía la concesión, sólo luego que se demostraba que la opción privada resultaba más eficiente que la modalidad pública[6], en el caso chileno nunca se organizó un sistema que permitiera una adecuada confrontación entre las distintas opciones. Naturalmente, que estas comparaciones no son fáciles de realizar. Más aún, cuando los problemas a identificar y cuantificar son los costos de transacción. En efecto, una dificultad crucial en la incorporación del sector privado a tareas tradicionalmente propias del sector público, radica en los costos de transacción que se generan cuando se hace necesario renegociar los contratos, cuando se han cometido errores, en la definición de los proyectos o cuando surgen dificultades no previstas. Los costos de transacción tienden a incrementarse sustantivamente mientras más complejos son los proyectos que se acometen. No es extraño en consecuencia que los problemas y los costos mayores que ha generado el sistema de concesiones hayan tenido lugar en la edificación de cárceles y en el Transantiago. La aplicación de estas metodologías habría probablemente dejado en evidencia, estas eventuales dificultades. Del mismo modo, la inexistencia de una alternativa pública, en un contexto de restricciones de la calidad de la competencia entre los privados, reduce los incentivos a un comportamiento eficiente. En el caso de la salud, la posibilidad de que los usuarios opten por el sistema público de salud opera como un fuerte incentivo para el mejoramiento continuo de la calidad y la competencia de precios. La necesidad de una alternativa pública en el caso de las AFP, ha sido reconocida con la existencia de un consenso importante en torno a la necesidad de crear una AFP estatal. La demanda por una apuesta por la educación pública apunta en la misma dirección.

El cuarto componente es lo que denomino un modelo restrictivo de formulación de políticas. Al interior de la Concertación existió, desde el inicio del Gobierno del Presidente Aylwin una fuerte disconformidad respecto de los “amarres heredados de la dictadura” y de los enclaves autoritarios todos ellos asociados al pacto político de la transición, no obstante, el impacto que dichas restricciones tenían sobre los procesos de formulación de políticas públicas, no ha sido problematizado suficientemente. La Concertación desarrolló una gran habilidad para operar dentro de los marcos de dichas restricciones. Se valorizó, incluso, en forma bastante generalizada, la operación del sistema político bajo tales condiciones. Dicho sistema aparecía como el principal determinante de los éxitos alcanzado por la coalición, ya que parecía facilitar una política de acuerdos de amplio alcance. La política de amplios acuerdos cristalizó en las llamadas políticas de Estado, aquellas políticas que por su carácter estratégico trascendían los debates partidistas. Lo que apareció como un elemento propio de la contingencia y de la transición, la necesidad de amplios acuerdos para evitar la regresión autoritaria, se proyectó como una nueva era en que se hacía posible el predominio de la razón técnica en torno a la cual se ordenaba la razón política y partidaria.
El marco de restricciones relevaba la necesidad de políticas públicas que no debían poner en cuestión el predominio del sector privado y el mercado como mecanismos único de regulación. En el tratamiento de la pobreza cabía, por ejemplo, recurrir a la política social, dentro de marcos que no afectaran las restricciones fiscales y sin poner en cuestión el desequilibrio básico entre empresarios y trabajadores, surgido desde el período dictatorial. Las relaciones laborales son definidas de acuerdo con la versión empresarial y en tal sentido no están fundadas sobre un acuerdo social amplio. En este contexto, y de forma coherente con la concepción predominante de modernidad, la política pública se orientó a resolver los diversos problemas abriéndole nuevos campos de negocios al sector privado.
Naturalmente, el modelo conceptual que orienta las políticas públicas varía a lo largo de los distintos gobiernos de la Concertación. La política social pasa desde el combate a la pobreza basada en los mismos mecanismos heredados desde la dictadura, provistos eso sí, de recursos mucho mayores hasta la creación e implementación del Plan Auge que revoluciona la política social al transformar el acceso oportuna a la salud en un derecho garantizado. El gobierno del Presidente Ricardo Lagos se estructura sobre la base de dos líneas de política: por una parte una perspectiva de garantía de derechos como es el plan auge y el financiamiento de los estudios universitarios de los sectores más pobres del país; por la otra, una política de apertura de nuevos ámbitos de acción para el sector privado. Este modelo de política pública empieza a sufrir cuestionamientos de diferente índole: se cuestiona el predominio privado en educación; desde una perspectiva ideológica, la importancia de la educación pública es relevada por Carlos Montes. Se cuestiona el sistema de concesiones: está generando una erogación fiscal excesiva. Pero donde el modelo hace crisis es cuando aparecen problemas de gestión. Surge de inmediato la pregunta ¿Son problemas principalmente de gestión? En el caso eléctrico definitivamente No[7]. En el caso del Transantiago, hay un problema de diseño, de estructura y de monto de financiamiento y en los contratos que definen el modus operandi de los privados y naturalmente, una falla en la conducción del proyecto[8].
El quinto componente se trata de conceptualizar con el concepto de “Modernización insuficiente del Estado”. Probablemente, resultaría muy polémico el debate en torno a las causas que explican, que pese a los esfuerzos de modernización del Estado, se constata que el sector público sufre de grandes deficiencias. Luego de una gestión muy exitosa bajo los diferentes gobiernos de la Concertación, se están enfrentando problemas derivados de los atrasos en esta materia. Entre estos, cabe destacar las dificultades generadas por la crisis energética, por la puesta en marcha del Transantiago, por las faltas a la probidad identificadas en algunos servicios, por los desórdenes en el Ministerio de Educación, así como por las dificultades que se han constatado en algunos hospitales públicos. La Presidenta Bachelet advirtió prontamente el problema. Para ello, nombró a varios “gerentes”, con el objetivo de eliminar trabas y acelerar la gestión[9].
La multiplicidad de fenómenos que caracterizan un momento del transcurrir de una sociedad, la excesiva visibilidad de algunos fenómenos y la opacidad de otros dificulta a los tomadores de decisiones identificar los problemas de fondo a los que se enfrentan. La materia que nos ocupa no es una excepción. Los fenómenos de corrupción y los diversos desórdenes administrativos son, sin duda, graves pero no dan cuenta de los principales problemas que enfrenta el país. En el campo económico observamos serias dificultades derivadas, de una visión estrecha de las definiciones respecto del rol del Estado. En tal sentido, no debe llamar la atención que pese a los problemas que se han enfrentado en este campo, y pese a la relevancia que se le asigna al tema energético a nivel internacional, no se cuente todavía con un ministerio de energía. Se ha insistido bastante también en que el país carece de el llamado “tercer pilar de la política económica”. Frente al Banco Central responsable de la política monetaria y el Ministerio de Hacienda encargado de la política fiscal, no tenemos un organización ministerial de envergadura parecida que se constituye en el organismo rector del esfuerzo nacional por construir con los agentes privados y la sociedad civil en general una estrategia de desarrollo de largo plazo. En el campo institucional afecta al país una extremada dificultad para introducir reformas políticas, ampliamente consensuadas, para adecuar la institucionalidad estatal a la creciente complejidad de la política pública. Llama la atención la rigidez del Poder Ejecutivo para modernizar la arquitectura ministerial. Impresiona que sectores como el de concesiones de obras públicas, tras más de trece años de operación, no haya cristalizado en algún tipo de institución permanente. No deja de llamar también la atención la proliferación de superintendencias sin que se perciban con claridad los principios unificadores y una evaluación de las posibilidades de que algunos temas se traten de manera conjunta. El informe de la Cámara de Diputados sobre el Transantiago dejó en evidencia los límites del mecanismo de Comités Interministeriales para abordar problemas que involucran a muchos sectores. Los ministros que formaron parte de él se ocuparon sólo de los problemas que aludían directamente a sus ministerios, dejando a su suerte el objetivo general de transformar el sistema de transporte público de la ciudad de Santiago. Algo similar se constata en la forma en que la Comisión Nacional de Energía enfrentó el problema energético. Es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad.
El sexto componente se refiere a las debilidades con que se ha abordado el problema medioambiental. No ha sido posible disponer de una normativa y una institucionalidad que cree las bases para enfrentar los problemas energéticos, y otros de naturaleza productiva de una manera compatible con una protección del medioambiente propia del siglo XXI y de un país que se quiere insertar activamente en la economía globalizada. Enfrentamos dificultades ambientales sustantivas en las diversas áreas relevantes y constatamos permanentes problemas para asegurar que la actividad productiva se ciñe estrictamente a la normativa, de una manera que no perturbe la inversión. Estos son problemas intersectoriales y transversales y se carece de una institucionalidad adecuada.

3. IDEAS MATRICES DE UNA REFORMA DE LA REFORMA.

La derecha ha insistido en la necesidad de la alternancia. Ese es sin embargo, un objetivo no un derecho y es de decisión ciudadana. Los ciudadanos elegirán aquellos que tengan proposiciones capaces de dar cuenta de los problemas y desafíos del país. Los cambios introducidos por la Concertación han cambiado profundamente al país. De ahí que el primer esfuerzo es dar cuenta de dichos cambios. Pero además, el contexto internacional se ha modificado profundamente desde que la concertación hizo su primera propuesta programática. La actual crisis financiera está impactando gravemente la economía mundial y la de cada uno de los países. Pero además ha remecido los fundamentos ideológicos de modalidad de globalización vigente hasta la actualidad y algunos de los fundamentos que caracterizaron el modelo chileno de desarrollo. El primero y fundamental, la creencia en las capacidades autoreguladoras del mercado. La segunda, que la mejor contribución que puede hacer el Estado al desarrollo y la igualdad es abstenerse todo lo posible de intervenir. Confluye en consecuencia, la crisis del modelo impulsado por la Concertación en Chile, caracterizado básicamente por una transformación insuficiente del modelo heredado de la dictadura, y la crisis internacional que pone en cuestión la vigencia de esos principios a nivel internacional. La evaluación que harán los ciudadanos de la propuesta, estará condicionado por lo que la Concertación pudo hacer en este período y también por lo que fue la gestión de la derecha bajo Pinochet y lo que son sus actuales propuestas que no logran alejarse suficientemente del modelo que está en crisis en Chile y el mundo.
Fuente: elaboración propia.
El gráfico número 2 presenta las modificaciones fundamentales que es necesario introducir en nuestro actual modelo de desarrollo para lograr dar cuenta de los desafíos pendientes y de los nuevos problemas que enfrentamos.
La nueva propuesta debe abordar los 6 elementos que configuran de forma sintética los problemas que afectan al país.

a. Una nueva constitución política.

El primer desafío es superar la exclusión. Eso implica avanzar tanto en las reformas políticas que terminen con la marginación de importantes fuerzas políticas, repensar el tema de las libertades y derechos políticos, la relación entre el centro y las regiones, la arquitectura de un sistema político realmente inclusivo, Al mismo tiempo, son necesarias reformas que reconozcan de manera amplia y profunda los derechos de ciudadanía en lo político, social, económico y cultural.
· Los desafíos:
o Sustituir el régimen binominal por un sistema proporcional,
o Construir un régimen semipresidencial y
o asegurar que la mayoría que asume el gobierno puede llevar adelante su programa con la sola restricción de respetar el Estado de Derecho y los derechos de las minorías
o Fortalecer las funciones económicas del Estado
o Cuotas de género como estrategias para alcanzar la paridad
o voto para los chilenos en el exterior, asegurar la inscripción automática voto voluntario, limitar la reelección en cargos públicos y ampliar los derechos a los discapacitados. Procedimientos excepcionales de revocación del mandato.
o Fortalecer la descentralización del país, abrir cada vez más amplias posibilidades de participación de los ciudadanos, renovar los partidos. Elección generalizada autoridades regionales.

b. Profundizar y desarrollar la sociedad de garantías y un nuevo estado de bienestar.

El eje de la nueva propuesta histórica de la Concertación debe ser la lucha contra la desigualdad y la exclusión y por una sociedad más acogedora y fraterna. Exige un proyecto de dimensiones nacionales que responda a las demandas de los más pobres y de las amplias clases medias y que por sus propósitos históricos hace necesario y posible construir una nueva mayoría, ya que sus objetivos son compartidos por amplios sectores que en el pasado no se han sentido interpretados por la Concertación.
Un proyecto común de nación debe sentar las bases de una fuerte cohesión social. La cohesión social implica fortalecer simultáneamente el acceso a condiciones de vida básicas igualitarias y lograr al mismo tiempo que los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella, al aportar a su progreso y al beneficiarse de este. Mayores niveles de cohesión social en Chile brindarán un mejor marco institucional para el crecimiento económico.

Estas políticas de largo plazo que aspiran a impugnar la desigualdad requieren un contrato social que les otorgue fuerza y continuidad, que articule a una amplia gama de actores sociales, dispuestos a negociar y consensuar amplios acuerdos. La Concertación es una coalición capaz de encarar sus actuales desgastes y de realizar esta convocatoria nacional sustentada en profundos acuerdos. Nuestra fortaleza no procede de ventajas electorales coyunturales, sino de la continuidad del trabajo cotidiano que busca construir un nosotros en democracia.

En esta nueva fase el problema principal ya no es la pobreza sino mejorar la calidad de vida. En efecto, si bien la lucha contra la pobreza es una tarea permanente, que probablemente se va a ver enfrentada con problemas adicionales a partir del momento en que la crisis financiera internacional golpee abiertamente al país, nuestro problema fundamental no es de garantizar mínimos sino de crear una red de protección social eficaz y eficiente que se extienda hacia los grupos mayoritarios de los sectores medios y que contribuya a la cohesión social que se requiere para enfrentar los desafíos del desarrollo.

El fortalecimiento de la educación pública, de establecer obligaciones para que las escuelas privada sigan recibiendo subsidios públicos (eliminar el copago y la selección de los estudiantes), de manera de evitar que los no aceptados no tengan otra posibilidad que asistir a la educación municipalizada incrementando las demandas sobre dichas escuelas y reconocer que las escuelas municipalizadas enfrentan situaciones más difíciles que deberían ser reconocidas a la hora de definir las subvenciones. Del mismo modo, no se trata solamente de pensiones mínimas, se requiere generar las condiciones para que los sectores medios dispongan de la seguridad de que luego de una vida dedicada al trabajo su ingreso como jubilado no se desplomará. Si estos temores eran grandes, luego de las pérdidas que han experimentado los fondos de pensiones, el problema resulta más urgente.

El sistema de protección social vigente en el país es un sistema en que por una parte, existe un mercado de servicios sociales en el ámbito de la salud, de la educación y de la previsión, que provee estos servicios a los sectores más ricos del país, con niveles de calidad y costos que superan en varias veces los correspondientes a la red de protección social público. Por la otra, el mundo de la política social para los pobres, los perdedores aquellos que no pueden pagar los altos precios del mercado privado. Es claro que no existen incentivos para pagar impuestos para una persona que ya paga mucho por la salud privada, por la educación que reciben sus hijos. Esto genera una situación en que, como sostiene el expresidente Ricardo Lagos “una élite pequeña paga servicios de alta calidad y una gran mayoría que recibe servicios de peor categoría porque no tienen dinero, o porque el Estado no tiene recursos para financiar mejores servicios” (2008, id.p.62). Al ex – presidente le preocupa que esas élites, por su aislamiento, no tendrán la capacidad de conducir el país ni de valorar la integración que nos hace falta. Junto a ello surge una preocupación de fondo en torno al impacto en la cohesión social de la existencia de un sistema dual en las diferentes áreas de la política social. Cuando el desafío es saltar al desarrollo, el problema no son los mínimos sino un sistema que apuesta a un sistema universal de protección y desarrollo del capital humano consistente con las aspiraciones de una sociedad desarrollada. En este contexto, los siguientes elementos son fundamentales de considerar:

· Construir un Estado de bienestar moderno: hacia un sistema de protección social integrado
o El desafío de la calidad y la universalidad
o Derechos exigibles pero evitando la judicialización
o Incrementar gasto social como proporción del PIB. Un nuevo pacto fiscal.
o Una apuesta por la educación pública: financiar la lucha contra la desigualdad.
§ Traspasar la actual administración municipal de la educación pública a Agencias Públicas descentralizadas, dependientes de un servicio público regional
§ Crear una Superintendencia de Educación que vele por el correcto uso de los recursos públicos, y una Agencia de Calidad evaluadora de la calidad educativa
§ Más recursos y mejor gestión:
§ Formación de excelencia, mejores remuneraciones para los profesores
§ El liderazgo en las escuelas

o Una revolución en la gestión hospitalaria y un aumento de los recursos para la salud pública.
o Fortalecer el pilar solidario y tomar medidas para ayudar a que los sectores medios accedan a mejores pensiones. Una AFP estatal.
o Perfeccionar la regulación y la protección de los fondos de pensiones frente al riesgo sistémico.

c. Un nuevo Estado para la Concertación social.

Se necesita un Estado con visión de largo plazo, con capacidad de decisión, con sentido de las oportunidades históricas que abre la actual crisis para fortalecer las potencialidades económicas del país y para avanzar en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. No se trata de que el mercado deje de tener el importante papel que juega en optimizar la asignación de recursos; no se trata de que las empresas privadas no tengan el rol protagónico en la producción. Se trata de fortalecer el rol del Estado en la determinación democrática de las grandes prioridades nacionales, en la coordinación de las acciones del sector público, la sociedad civil y el sector privado, para asegurar que se ponen por delante los intereses de la ciudadanía.

Una reforma del Estado debe a entregarle a éste los instrumentos necesarios para fijar los marcos dentro de los cuales debe operar el mercado, a fin de enfrentar con mayores posibilidades de éxito los desafíos que surgen de una economía internacional en crisis y de un reordenamiento que marca el principio de una época y que, junto con los problemas políticos internacionales, generan altas complejidades e incertidumbres. No se trata de volver al estado empresario, pero cabe reconocer que la experiencia nacional e internacional deja en evidencia la precariedad de los mecanismos autocorrectivos del mercado.

Los gobiernos toman sus decisiones más importantes y críticas con la participación o asesoría de lo que la literatura especializada ha llamado el “núcleo estratégico” del gobierno o del Estado. Para gobernar son indispensables las reglas de operación del gabinete; la existencia de ministros coordinadores de áreas, la toma de decisiones en materias de carácter intersectorial o que afectan la marcha general del gobierno. En ese sentido es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad. El esfuerzo de innovación y de creación de la sociedad del conocimiento también hace necesaria la estrecha colaboración entre el mundo privado y el sector público y ella debe formalizarse institucionalmente. Las propuestas del Consejo de Innovación han generado proposiciones que pueden constituir una base para un debate en este campo. Del mismo modo, la operación de comisiones convocadas por la Presidenta de la República debería ser analizada para transformar el mecanismo en modalidades de incorporación eficaces de académicos y especialistas, a la formulación de las políticas públicas.

El sistema de alta dirección pública debe seguir avanzando, conjuntamente con la mejora de remuneraciones de los altos cargos públicos y, paralelamente, con una mayor flexibilidad en la operación de los servicios. Nos preocupa, sin embargo que una implementación tecnocrática de esta política afecte la necesaria coordinación interna del gobierno y que la toma de decisiones en la aplicación de las políticas no sea consistente con los ámbitos donde la ciudadanía ubica la responsabilidad política. Por otra parte, es indispensable tener en cuenta que hay una serie de cargos que no pueden sustraerse a la orientación política específica de quienes son mandatados por la voluntad popular, en elecciones libres y competitivas.

Si bien el país ha experimentado significativos avances en las modernizaciones presupuestarias, es innegable que el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuesto disponen de mecanismos institucionales que le entregan un poder excesivo al interior del gobierno y del Estado, y ello a la larga se está traduciendo en serios problemas de gestión gubernamental. Digámoslo francamente: sin reforma del rol y sin limitación del poder del Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuesto al interior del ejecutivo y del aparato del estado, no hay reforma del estado.

Es necesario que el Ministerio de Hacienda se concentre en sus tareas referentes a la gestión presupuestaria, a la generación de las condiciones para que el gabinete encabezado por el o la primera mandataria tome las decisiones generales y, al mismo tiempo, se asegure que entregadas las asignaciones globales sean los ministerios sectoriales correspondientes quienes tomen las decisiones sobre sus respectivas carteras. El Ministerio de Hacienda y los ministerios sectoriales no cuentan con recursos simétricos para contratar profesionales especializados para la confección de políticas especialmente complejas. Es importante que estos profesionales puedan estar insertos en el ministerio o entes especializados en la materia de que se trate.

Profundizar la descentralización administrativa y reformar la regionalización y la municipalización de manera que se asegure su contribución al desarrollo competitivo del país y la derrota de la desigualdad, un mayor poder de las regiones. Se requiere un desarrollo vigoroso de la democracia, fortalecer la descentralización del país, abrir cada vez más amplias posibilidades de participación de los ciudadanos, renovar los partidos. La reducción de la ciudadanía a su participación en actos electorales no da cuenta de la diversidad de campos en los que esta es necesaria y determina la calidad del dominio público. Derechos y deberes ciudadanos deben concebirse como la posibilidad de elegir autoridades, pero también la capacidad de participar en deliberaciones que determinen que problemas serán objeto de atención pública, cómo se buscará resolverlos, la capacidad de controlar el ajuste del comportamiento de quienes reciben autoridad pública al mandato que reciben y a las decisiones colectivamente adoptadas como también la posibilidad de construir espacio público más allá del Estado.

Naturalmente, es necesario seguir avanzando en asegurar una total transparencia en relación con toda la actividad pública; ninguna instancia debe quedar eximida de un estricto escrutinio público. Sólo así se pueden asegurar condiciones de absoluta probidad. Es también indispensable continuar con la informatización y puesta en línea del Estado. Se debe avanzar en el mejoramiento de la gestión pública y en la mayor profesionalización de sus funcionarios.

d. Construir e implementar una nueva estrategia de desarrollo sustentable.

Se trata de manejar la incertidumbre propia de los cambios de la globalización, de la volatilidad económica y de la vertiginosa innovación tecnológica. Se trata de construir en comunidad nuestro futuro y nuestra inserción en el mundo globalizado.

Es necesario un proyecto común, pues este permite más bienestar, menos conflictividad social y mejores oportunidades para emprender. Una estrategia de desarrollo democrática permite visualizar al país en un escenario futuro de mayor prosperidad, y donde el acceso a los mercados de bienes y servicios es para que lo aprovechen las grandes mayorías y no para unos pocos. Lo anterior implica una adhesión mayor de todos los ciudadanos con una nueva estrategia de desarrollo económico y donde ciertamente los empresarios podrán además tener oportunidades crecientes para innovar, En este proyecto común, empresarios y trabajadores están llamados a realizar un aporte sustantivo al progreso tecnológico del país.

Implica también un nuevo equilibrio entre trabajadores y empresarios y relaciones laborales más justas. Sobre esa base, es necesario construir vínculos sólidos de cooperación entre los trabajadores, los empresarios y el gobierno, en torno al desarrollo acelerado de la competitividad internacional del país. Ello forma parte del pilar que busca derrotar la desigualdad y profundizar una sociedad de derechos garantizados, pero es también un componente esencial del esfuerzo por hacer de Chile el primer país desarrollado de la región. Se requiere un sistema de relaciones laborales que permita crear riqueza a partir del trabajo. Esto implica enfatizar los factores que aumentan la competitividad en el mediano y largo plazo, con consecuencias positivas en la distribución del ingreso. Esto supone un nuevo consenso productivo, que debe incluir a todos los actores y explícitamente a los trabajadores y sus organizaciones.

Pero nada de ello será posible sin un compromiso férreo con la estabilidad macroeconómica.
La calidad de nuestros recursos humanos y el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, estructurada en torno a universidades de excelencia, deberán ser las grandes ventajas competitivas del país y la base de buenas remuneraciones, propias de un país desarrollado.

Por otra parte, y para derrotar gradualmente la desigualdad, es necesario concordar en un nuevo pacto fiscal. Una reforma tributaria que elimine rigurosamente las exenciones injustificadas y potencie los impuestos directos, conjuntamente con un uso racional de los recursos radicados en los distintos fondos soberanos, para garantizar el financiamiento de largo plazo de la inversión y la política social. Para que ello sea realidad es necesario dotar de mayores atribuciones normativas y fiscalizadoras al Servicio de Impuestos Internos para que combata con fuerza tanto la evasión como la elusión fiscal.

El Estado chileno se ha concentrado en desarrollar una agresiva política de acuerdos comerciales y de apoyo al esfuerzo exportador de las empresas. Pero el apoyo a la innovación tecnológica ha sido menor. El Consejo Presidencial para la Innovación, ha hecho propuestas de interés, que ya denotan cierta distancia respecto de una política de neutralidad del Estado (Don´t pick the winners”) que no daba cuenta del papel imprescindible que tiene el sector público para impulsar denodadamente la investigación básica y aplicada, requisito indispensable para desencadenar una inversión sustantiva en desarrollo tecnológico por parte del sector privado.

Traducir las nuevas orientaciones en política real y, profundizarlas, será clave para el nuevo salto que debe dar el país. La experiencia de los países más exitosos en esta materia es taxativa respecto de la importancia del rol del Estado. Es necesario aprender de las múltiples iniciativas que se han desarrollado, pero es imperativo un involucramiento de nuevo tipo por parte del Estado y un aumento sustancial de los niveles de inversión. La transformación de las universidades en entidades centrales de la investigación científica es un puntal indispensable de esta política. El Estado, al articular los diversos agentes económicos y grupos sociales crea una base social y política para manejar la globalización. En ese contexto, se eligen los ganadores y el esfuerzo exportador no es de una empresa sino del país, esfuerzo donde la PYME juega un papel central con el apoyo del sector público.




[1]Doctor en Ciencias económicas y sociales y director del área de regulación de la Fundación Chile 21.
[2] Existe un extendido consenso de que la Concertación ha sido la coalición más exitosa de la historia del país. Es frecuente que tanto observadores internacionales como prestigiosos periódicos internacionales insisten en denominar el caso chileno como un modelo a imitar (Ver Muñoz (2007) p. 22). El propio Sebastián Piñera reconoce el gran aporte de la Concertación al país, aun cuando insiste en que ha perdido la capacidad de seguirlo dando. Por su parte, Andrés Allamand, en su libro El Desalojo, (2007) señala que “ nadie podría negarlo: la Concertación de finales de los ochenta y mediados de los noventa era una opción válida. Fue una combinación política que prestó importantes servicios al país. Contribuyó a la recuperación y la restauración democrática, encabezó con éxito el siempre complejo proceso de transición, impulsó una política en torno a los DDHH que ha permitido avanzar significativamente en los complejos desafíos de la verdad y la justicia, fue capaz de no hacer descarrilar el país de la ruta económica trazada y logró integrar profundamente a Chile en el mundo” (p. 142) Un poco antes había señalado “La Concertación, se afirma con algo de razón, es la coalición más exitosa de la historia de Chile” (p. 123)
[3] En el seminario “La Concertación de partidos por la Democracia: análisis de una experiencia exitosa y proyecciones” que tuvo lugar el 14 de agosto del 2008, María de los Ángeles Fernández, llamó la atención de similitudes entre problemas de desafecto que se podían identificar en el período previo a la irrupción de Chávez y dificultades que se empiezan a notar en la actualidad en el sistema político chileno.
[4] Sobre este punto volveremos más abajo.
[5] Cabe señalar que de hecho una serie de autores al contraponer el modelo neoliberal con el modelo de la Concertación radican la diferencia en que mientras que el primero excluye de los beneficios del crecimiento a buena parte de la población, el segundo implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población a los beneficios del crecimiento, en particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de políticas públicas por mejorar las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales, la ayuda y subsidios a las personas necesitadas. ( Ver Ottone y Muñoz, 2008, p. 116)
[6] La metodología más utilizada es el Public Sector Comparator.
[7] Este tema lo hemos tratado en detalle en el artículo “La crisis energética y el modelo económico chileno”
[8] El informe de la Comisión investigadora del Transantiago de la Cámara de Diputados es un excelente análisis sobre este problema.
[9] Estos “fast trackers”, como los denominó la prensa, han sido Rafael Blanco (para la Agenda pro Transparencia), Carlos Mladinic (para eliminar las trabas a la inversión privada) y Rodrigo Egaña (monitoreo del cumplimiento de los compromisos presidenciales, la implementación de los programas de inversión pública, la identificación y destrabamiento de decisiones de gestión así como promover los mismos temas en regiones.